La corruption dans le secteur public au Maroc sous la loupe de l'OCDE: Rôle, capacités et pouvoirs d'enquête restreints de l'Instance de Prévention : Médiateur : les plaintes des citoyens confrontées à l'autocensure

Dans le cadre de son Programme MENA-OCDE pour la gouvernance, l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économique) apporte son appui aux efforts entrepris par le Maroc et qui visent le renforcement de l'intégrité du secteur public. Cette institution vient de mener une mission d'étude la capacité de ce pays à réaliser cet objectif
au moyen du renforcement de la capacité institutionnelle et de l'implication des citoyens marocains.
Le rapport publié par l'OCDE dans ce cadre décrit le cadre institutionnel pour ce qui concerne l'intégrité du secteur public et les dispositifs de gouvernance. Il analyse les succès obtenus et les problèmes rencontrés par un système de gouvernance qui doit formuler des recommandations susceptibles de renforcer son efficacité en la matière afin de soutenir la croissance inclusive et la productivité au Maroc. Il se base sur les bonnes pratiques et les recommandations des pays de l'OCDE, tels que les Principes directeurs pour une élaboration ouverte et inclusive des politiques, les Recommandations du Conseil sur l'amélioration du comportement éthique dans le service public, sur la gouvernance budgétaire ou sur les stratégies numériques gouvernementales.'
Ce rapport propose une revue fonctionnelle de deux institutions marocaines : l'instance centrale de prévention de la corruption (ICPC) et l'institution du Médiateur du Royaume (IMR).
L' ICPC, suite au dahir n° 1-15-65 du 21 chaabane 1436 (9 juin 20 15) portant promulgation de la loi n° 11 3-12 relative à l'instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption, sera remplacée par l' instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (lNPPLC).
Dans le cadre de la Constitution de 2011, leur mandat a été modifié dans le but de renforcer leur rôle, qui est déterminant pour le système d'intégrité du pays. Les évolutions engendrées au sein de ces institutions par le nouveau cadre constitutionnel justifient le présent rapport. L'ICPC, du fait des nouvelles prérogatives qui lui ont été assignées, se trouve au coeur du système, dans la mes ure où elle est appelée à remplir plusieurs fonctions dans les domaines de la prévention et de la répression de la corruption. L'IMR, pour sa part, occupe une place particulière dans l'environnement national en matière d'intégrité (elle gère les plaintes des citoyens en ce qui concerne leurs rapports avec l'administration publique). L'!MR est donc bien placée pour cerner une diversité de problèmes sociaux, dont d'éventuelles malversations au sein du secteur public, du fait de son contact direct avec la population.
L'analyse présentée dans ce rapport met l'accent sur le fonctionnement de l'ICPC et l'IMR qui doivent avoir, pour produire les résultats espérés, des mandats, des missions et des visions clairement définis. En outre, les cadres législatif, institutionnel et politique au Maroc nécessitent des réformes pour permettre aux institutions de remplir au mieux leurs mandats. Leurs capacités organisationnelles, aussi bien que stratégiques et opérationnelles, revêtent également une importance cruciale dans cette perspective. Enfin, aucune institution n'agissant de manière isolée, les di verses organisations doivent être bien reliées entre elles et travailler en collaboration avec d'autres partenaires et acteurs. Elles pourront ainsi atteindre leurs objectifs par le biais d'actions coordonnées, mutuellement bénéfiques et respectueuses des domaines d'action de chacune. Les efforts pour le gouvernement ouvert ainsi que la nouvelle stratégie de la lutte contre la corruption présentent des occasions pour renforcer une telle collaboration.
Une telle approche facilite le bon fonctionnement d'un cadre global, associant les acteurs et maximisant leurs efforts au sein du système d'intégrité au Maroc.
Un environnement de l'intégrité en transition
Principal souci des citoyens comme du gouvernement, l'intégrité et la lutte contre la corruption ont figuré ces dernières années en haut de l'agenda politique marocain. Le gouvernement a signé en 2003, et ratifié en 2007, la Convention des Nations Unies contre la corruption (UNCAC).
L'environnement institutionnel en matière d'intégrité du Maroc a connu plusieurs changements. En réponse aux demandes du mouvement social en 2011, une nouvelle Constitution a été approuvée qui renforce les principes de bonne gouvernance. Le gouvernement marocain a beaucoup investi dans les initiatives de promotion de l'intégrité dans le secteur public. Une stratégie nationale de lutte contre la corruption a été adoptée fin 2015.
Malgré ces changements, le Maroc est toujours confronté à la corruption. Cependant, les valeurs affirmées par la Constitution et l'importance donnée aux institutions indépendantes (art. 159) ont rendu possibles des réformes. Dans ce contexte nouveau, les institutions publiques doivent faire la preuve de leur capacité de se transformer et d'agir de manière coordonnée.
La nouvelle Constitution a renforcé le rôle de la future Instance nationale de la probité, de la prévention et de la lutte contre la corruption (l'actuelle ICPC) et de l'lnstitution du Médiateur du Royaume, dans la promotion de la transparence, de l'intégrité et de la participation des citoyens au Maroc. Leurs mandats doivent cependant encore être mis en oeuvre. Leur statut indépendant à l' égard du gouvernement leur permet d'être plus objectives lorsqu'elles identifient les problèmes en son sein et font des recommandations sur la manière de les résoudre. Compte tenu des attributions qui sont les leurs, ces deux institutions devraient jouer un rôle central dans la réforme de la gouvernance au Maroc, et notamment dans l'élaboration et le déploiement d'une Stratégie nationale de lutte contre la corruption ainsi que d'un Plan d'action du Partenariat pour un gouvernement ouvert au Maroc.
Cette transformation du panorama institutionnel est prometteuse, mais elle peut aussi présenter des difficultés. Le risque existe que les institutions travaillent de manière isolée. Une collaboration et une coordination horizontales n'en sont que plus importantes ; elles dépendent des formes de communication et de collaboration institutionnalisées. La force d'impulsion est tout aussi importante pour faire converger les efforts vers une vision unique de l'intégrité, que pourrait porter le chef du gouvernement. En outre, un cadre de responsabilité est requis pour que les acteurs répondent de leurs actions.
La société civile marocaine est pour sa part de plus en plus impliquée dans le débat public el joue un rôle important. Les efforts entrepris pour impliquer les citoyens doivent être maintenus, en privilégiant une approche inclusive. Le rôle du secteur privé et des médias dans la lutte contre la corruption sont aussi primordiaux. Les Principes directeurs de l'OCDE pour une élaboration ouverte et inclusive des politiques peuvent guider la participation citoyenne.
Un nouveau mandat pour l'agence spécialisée dans
la prévention de la corruption au Maroc
Le Maroc a donné une réalité institutionnelle aux actions de promotion de l'intégrité en créant une agence de lutte contre la corruption, l'Institution centrale de prévention de la corruption (ICPC), en 2007. L'lCPC est principalement chargée de la sensibilisation de la population et de la prévention de la corruption. Ses contributions intellectuelles à la rédaction de projets de loi et à l'élaboration de politiques ont rempli un vide et consolidé la connaissance de l'enjeu de la corruption au Maroc.
Pour que les agences de lutte contre la corruption jouent un véritable rôle dans la prévention de la corruption, elles doivent être indépendantes.
L'indépendance et la capacité de l'ICPC de lutter contre la corruption par le moyen de la répression ont été prises en compte par la nouvelle Constitution, qui a créé l'instance nationale de l'intégrité. Alors que la Constitution prévoit une autorité autonome indépendante dotée de pouvoirs d'enquête sur les cas de corruption, le dahir n°l-15-65 (9 juin 2015) portant promulgation de la loi n°l 13-12, s'est avéré moins ambitieux sur ce plan. En l'état, la loi prévoit un rôle réduit pour l'ICPC, restreint ses pouvoirs d'enquête, fixe un seuil plus élevé que prévu pour la recevabilité des plaintes, et réduit son autonomie sur le plan de la désignation de ses membres. Ces modifications sont surprenantes dans la mesure où de telles restrictions priveraient l'instance de sa capacité de renforcer l'intégrité du secteur public.
Les fonctions d'enquête consisteraient autant un défi qu'une chance
Les prérogatives en matière d'investigation doivent être précisément définies pour garantir que les investigations des cas de corruption aboutissent, en coordination avec d'autres institutions.
Elles supposent la formulation d'une vision et la définition d'une mission aussi bien qu'une nouvelle structure organisationnelle, ressources financières et humaines incluses. La Recommandation sur la Gouvernance budgétaire de l'OCDE souligne l'importance de correspondre les budgets avec les priorités stratégiques à moyen terme.
La nouvelle instance doit occuper une place choisie dans le système national de lutte contre la corruption et peut jouer un rôle de conseiller et de coordinateur horizontal. Son succès dépend en outre d'une stratégie de communication claire qui fasse connaître l'ICPC à l'ensemble de la population marocaine et dynamise les échanges avec les interlocuteurs administratifs.
Un soutien constant des hauts responsables politiques comme de la société civile est déterminant.
IMR : Faire face aux griefs des citoyens à l'encontre
de l'administration publique
L'institution du Médiateur du Royaume (lMR) est l'héritière du Diwan al madhalim. Elle a été créée en 2011 et institutionnalisée par l'article 162 de la Constitution de 2011. Son rôle est de protéger et promouvoir les droits des citoyens, ainsi que de favoriser une culture du respect de la justice et de l'équité. Elle est principalement chargée de recevoir les plaintes à l'encontre de l'administration publique, de produire une analyse sur les principaux problèmes rencontrés et de faire des recommandations en vue d'une réforme systémique.
L'IMR est confrontée à divers problèmes en ce qui concerne le traitement des plaintes. Elle a rejeté 80 % de toutes les plaintes reçues parce qu'elle a estimé qu'elles ne relevaient pas de sa compétence. Cette difficulté pourrait être surmontée au moyen d'une stratégie pour se faire connaître plus largement et de la mise en place d'un système de plainte unifié. Legrand nombre de plaintes non prises en compte peut aussi indiquer une autocensure trop forte de la part de l'institution. Seulement 17 % des plaintes reçues par l'IMR en 20 11 ont trouvé une solution définitive, ce qui atteste un manque de réactivité de l'administration publique, bien qu'il existe des mécanismes de liaison permanente.
Un grand nombre de plaintes portent sur l'accès à l'information, d'où l'urgence du déploiement de la législation qui régit le droit d'accès à l'information et qui permettrait au Maroc de rejoindre le Partenariat pour un Gouvernement Ouvert.
L'IMR est bien placée pour prendre le pouls de la population et détecter les risques qui pèsent sur l'intégrité du secteur public. Afin de s'acquitter de cette obligation, l'IMR doit améliorer son analyse des informations détenues et ses efforts de communication, mais doit aussi entreprendre un changement culturel pour devenir un avocat actif d'une plus grande responsabilité du secteur public. La nouvelle prérogative en matière d'investigation par auto-saisine, ainsi que son rôle en matière d'accès à l'information, sont pour l'IMR une occasion de devenir le défenseur des droits des citoyens et de la responsabilité.
Pour remplir son nouveau mandat, l'lMR élabore à présent un plan d'action stratégique susceptible d'impliquer tous les partenaires et de mieux cibler le travail de l'IMR.
Cela doit aller de pair avec des mécanismes d'évaluation de ses propres résultats et une stratégie de développement des ressources humaines en cours de préparation. Les expériences des pays de l'OCDE peuvent inspirer le plan d'action stratégique marocain (voir les examens de l'OCDE sur la gestion des ressources humaines).
La coordination horizontale est vitale pour la relation de l'IMR avec d'autres institutions publiques. L'IMR devrait en outre assumer un rôle plus actif dans la mise en œuvre de la stratégie nationale de lutte contre la corruption, ainsi que dans la promotion du gouvernement ouvert au Maroc.
Dans le contexte actuel de transition, les institutions marocaines en matière d'intégrité ont la possibilité de se positionner comme institutions et centres de savoir au sein du cadre d'intégrité marocain.
Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire de doter chaque organisation d'une forte capacité, en même temps que d'institutionnaliser une coordination horizontale. Un appui politique ainsi qu'une bonne intégration au cadre global de gouvernance qui évolue en ce moment vers davantage de transparence et de responsabilité, seront déterminants.
Mettre en place un cadre légal adéquat pour l'intégrité
Poursuivre les réformes de l'environnement de l'intég1ité au Maroc. Pour ce faire, le gouvernement pourrait prendre en considération les actions suivantes:
-Articuler, et communiquer, une vision unique de l'intégrité qui encadre et justifie la Stratégie nationale de lutte contre la com1ptîon.
-Mettre en place un cadre de responsabilité pour sa poursuite et sa mise en œuvre.
- Établir des formes de communication et de collaboration institutionnalisées pour renforcer les synergies entre les différents acteurs.
-Mettre en œuvre un cadre légal adéquat pour l'intégrité, notamment par l'adoption d'une loi de l'accès à l'information conforme aux normes internationales.
-Renforcer les rôles de l'IMR et de l'ICPC dans le déploiement de la Stratégie nationale de lutte contre la com1ption ainsi que d'un Plan d'action du Partenariat pour un gouvernement ouvert au Maroc.
-Privilégier une approche inclusive pour l'implication de la société civile, les médias et du secteur privé dans la lutte contre la corruption et la réforme de l'administration publique.
ICPC: Mettre en œuvre le nouveau mandat pour l'agence spécialisée dans la prévention de la corruption au Maroc. Pour ce faire, le Gouvernement pourrait prendre en considération les actions suivantes:
-Mettre en œuvre la nouvelle loi de l'instance nationale de l'intégrité pour qu'elle puisse assumer ces nouvelles fonctions.
- La nouvelle Instance devrait formuler une vision, définir une mission et élaborer un plan stratégique pour bien cibler ces activités et assumer ses nouvelles fonctions.
- L'Instance devrait jouer un rôle de conseiller et de coordinateur horizontal.
-Développer et mettre en œuvre un plan stratégique de gestion des ressources humaines pour !' Instance et de budgétisation axée sur la performance afin de renforcer les capacités du personnel de l'instance, notamment pour exécuter ses nouvelles fonctions d'investigation.
-Concevoir une stratégie de communication claire qui fasse connaître l'ICPC à l'ensemble de la population marocaine afin de dynamiser les échanges avec les interlocuteurs administratifs, la société civile et les citoyens.
-Assurer la participation de la société civile aux travaux de la nouvelle Instance nonobstant l'omission de les inclure officiellement dans la nouvelle structure de gouvernance de l'instance.
-Assumer un rôle clé dans la promotion de la bonne gouvernance dans les régions du Maroc en vue du processus de la régionalisation.
lMR: Renforcer la capacité de l'lnstitution à bien gérer les plaintes/griefs des citoyens à l'encontre de l'administration publique. Pour ce faire, le gouvernement pourrait prendre en considération les actions suivantes:
-Mandater l'IMR à formuler une vision stratégique et un plan d'action pour la poursuivre comprenant des mécanismes d'évaluation pour mieux cibler les activités et une budgétisation axée sur la performance.
- Rendre publique la vision ainsi que le budget dans un souci de transparence.
-Améliorer la capacité d'analyse de l'IMR afin de permettre à l'institution de mieux interpréter les infom1ations qu'elle possède pour détecter les problèmes systémiques dans l'administration publique afin que l'IMR devienne un avocat actif en faveur d'une plus grande responsabilité du secteur public en matière de moralisation et de bonne gouvernance.
- Mandater l'IMR à mettre en place un système de plaintes simplifié en coopération avec d'autres instances, afin de mieux orienter les citoyens.
-Mandater l'IMR à actionner son mandat d'auto-saisine ainsi que son rôle en matière d'accès à l'information pour promouvoir la bonne gouvernance.
-Mandater l'IMR à élaborer une stratégie pour se faire connaître plus largement au sein de l'appareil de l'État et auprès des citoyens dans toutes les régions du pays.