الازدواجية التشريعية في القوانين المنظمة للجماعات المحلية

فريدي عبد الرحمان

تتسم القوانين المنظمة للجماعات المحلية , مجالس الجهات , مجالس العمالات و الأقاليم و الجماعات الحضرية و القروية , بازدواجية تشريعية تخل بمبدأ المساواة أمام القانون , كمبدأ دستوري, لمن تتماثل مراكزهم القانونية(1) . حيث أن هناك مقتضيات قانونية متناقضة تنظم هاته الجماعات رغم قيمتها الدستورية المتساوية . فتنظيم الحساب الإداري بمجالس الجهات يختلف عن نظيره بمجالس العمالات و الأقاليم و الجماعات الحضرية و القروية. نفس الشيء بالنسبة لمسطرة الإبطال و القابلية للبطلان للمقررات المتخذة خرقا للنصوص التشريعية و التنظيمية حيث انه بالنسبة للجهات هناك إبطال قضائي من طرف المحاكم الإدارية أما بالنسبة للجماعات الأخرى فهناك مسطرة الإبطال الإداري . بالإضافة إلى ذلك فالمجلس الجهوي من حقه إقالة رئيس المجلس بمقتضى المادة 16 من القانون المنظم للجهات(2) في حين انه تم السكوت عن هاته القضية بالنسبة للمجالس الأخرى بشكل يوحي أن هاته الجماعات ليس من حقها إقالة رؤسائها رغم عدم وجود أي نص صريح أو ضمني يمنع هاته الإقالة التي تعتبر أهم تجليات الإخلال بمبدأ المساواة أمام القانون لمن تتماثل مراكزهم القانونية و دليل على الازدواجية التشريعية . و سأكز في هاته المقالة على الازدواجية التشريعية في تنظيم الحساب الإداري و مسطرة البطلان على أن اخصص مقالا مستقلا للإقالة(3) .

1) الوضعية التشريعية قبل الدستور الجديد
تنص المادة 71 من القانون رقم 78.00 بمثابة الميثاق الجماعي لسنة 2002(4) على أن المجلس الجماعي يدرس و يصوت على الحساب الإداري المعروض عليه من طرف الرئيس . و يجب على المجلس تحت طائلة البطلان المقرر وفقا للشكليات المنصوص عليها في المادة 74 أن يعلل المقرر المتعلق برفض الحساب الإداري . و يشار صراحة في محضر المداولات إلى أسباب الرفض . و إذا تمسك المجلس برفضه بعد طلب دراسة جديدة وفقا للشروط و الشكليات المقررة في المادة 70 , أحال وزير الداخلية أو الوالي أو العامل , حسب الحالة , الحساب الإداري المتنازع فيه على المجلس الجهوي للحسابات الذي يبث في المسالة داخل اجل شهرين من تاريخ إحالة الأمر.
و إذا كان الغرض من الإصلاحات التي أدخلت على الميثاق الجماعي بمقتضى القانون رقم 17.08 (5) تندرج ضمن مسلسل الإصلاحات الكبرى التي تعرفها حاليا بلادنا و الرامية إلى دعم ركائز دولة الحق و القانون و تطوير نظام اللامركزية الترابية و عدم التركيز الإداري و ترسيخ قيم و تقاليد الديمقراطية المحلية (6), فان السؤال الذي يطرح نفسه هو لماذا تراجع المشرع في المادة 71 من الميثاق الحالي عن إلزامية تعليل المقرر المتعلق برفض الحساب الإداري والإشارة صراحة إلى أسباب الرفض في محضر المداولات تحت طائلة البطلان في الوقت الذي ما زالت فيه مجالس الجهات و مجالس العمالات و الأقاليم ملزمة بتعليل قرار رفض المصادقة على الحساب الإداري المعروض من طرف الولاة و العمال تحت طائلة البطلان ؟ ثم لماذا ألغى إمكانية الدراسة الثانية للحساب الإداري على غرار ما هو معمول به في المادة 63 من القانون رقم 79.00 المتعلق بتنظيم العمالات و الأقاليم(7) و المادة 47 من رقم 47.96 المتعلق بتنظيم الجهات(8) , حيث أن الحساب الإداري المعروض على المجلس من طرف الوالي أو العامل و الذي لم يحظى بالموافقة يمكن أن تعاد دراسته بطلب من وزير الداخلية ؟ و ما هو المبرر القانوني لهاته الازدواجية التشريعية التي تتنافى مع مبدأ المساواة أمام القانون و التي تعطي للولاة و العمال الحق في إمكانية دراسة حسابهم الإداري مرتين بطلب من وزير الداخلية في حين أن الحساب الإداري لرؤساء الجماعات الحضرية و القروية يدرس مرة واحدة ؟
وما دام أن العمال آمرون بالصرف في مجالس الأقاليم و العمالات , و الولاة آمرون بالصرف في مجالس الجهات و رؤساء الجماعات آمرون بالصرف في الجماعات الحضرية و القروية, ألا تتنافى هاته الازدواجية التشريعية في دراسة الحساب الإداري مع مبدأ المساواة في الخضوع لنفس المقتضيات القانونية عند تشابه المراكز القانونية ؟ بمعنى آخر ادا كان الولاة و العمال و رؤساء المجالس الحضرية و القروية يمثلون السلطة التنفيذية في جماعاتهم و ينفذون الميزانية و مقرراتها و يعدون الحساب الإداري فلماذا لا يخضعون لنفس المقتضيات القانونية في دراسة حساباتهم الإدارية ما دام أن الجماعات التي يمثلونها لها نفس القيمة الدستورية مع العلم انه لم يسبق لأي مجلس جهوي أو مجلس عمالة أو إقليم أن رفض الحساب الإداري المعروض من طرف الوالي أو العامل .
لكن رغم تراجع المشرع في الميثاق الجماعي الحالي عن إلزامية تعليل المجلس لقرار عدم المصادقة على الحساب الإداري , فانه بصدور القانون رقم 03.01 المتعلق بإلزام الإدارات العمومية و الجماعات المحلية و المؤسسات العمومية بتعليل قراراتها السلبية الصادرة لغير فائدة الغير (9) ,أصبح المجلس الجماعي ملزما بقوة القانون بتعليل قرار رفضه للحساب الإداري تحت طائلة الإبطال القضائي لكون مقتضيات القانون السالف الذكر تعتبر قواعد آمرة داخلة في إطار النظام العام . في هذا السياق تنص المادة الأولى من هذا القانون على أن إدارات الدولة و الجماعات المحلية و هيئاتها و المؤسسات العمومية و المصالح التي عهد إليها بتسيير مرفق عام ملزمة بتعليل قراراتها الإدارية السلبية الصادرة لغير فائدة المعنيين بالأمر تحت طائلة عدم الشرعية , و ذلك بالإفصاح كتابة في صلب هذه القرارات عن الأسباب القانونية و الواقعية الداعية إلى اتخاذها . وعلى أساس أن رفض المصادقة على الحساب الإداري قرار سلبي صادر لغير فائدة الوالي أو العامل أو رئيس المجلس الحضري أو القروي فان كل المجالس ملزمة بتعليل قرار رفض المصادقة على الحسابات الإدارية مع الإشارة في صلب محضر المداولات إلى الأسباب القانونية و الواقعية الداعية إلى الرفض تحت طائلة عدم الشرعية . و ما يسري على الحساب الإداري يسري على مقرر رفض الميزانية .
و هنا نصل إلى ازدواجية أخرى توجد بالقوانين المنظمة للجماعات المحلية بأصنافها , و يتعلق الأمر بالإعلان عن عدم شرعية القرارات الإدارية التي يتخذها المجالس أو ما يسمى بالإعلان عن بطلان المقررات التي يتخذها المجلس أو القابلية للبطلان للمقررات التي شارك في اتخاذها مستشار جماعي . في هذا الصدد تنص المادة 74 من الميثاق الجماعي و المادة 64 من القانون المنظم لمجالس العمالات و الأقاليم على انه تعتبر باطلة بقوة القانون المقررات المتعلقة بموضوع خارج عن اختصاصات, المجلس الجماعي و مجلس العمالة أو الإقليم, أو المتخذة خرقا للنصوص التشريعية و التنظيمية الجاري بها العمل . و يعلن عن البطلان , حسب الحالة , بقرار مدعم بأسباب يصدره وزير الداخلية أو الوالي أو العامل بالنسبة للجماعات الحضرية أو القروية , و بقرار مدعم بأسباب يصدره وزير الداخلية بالنسبة لمجالس العمالات و الأقاليم . كما يمكن الإعلان عنه في كل وقت و آن تلقائيا من لدن الوزير أو بطلب من الأطراف المعنية . كما أن المادة 75 و 65 من القوانين السالفة الذكر تنص على انه يعتبر قابلا للبطلان المقرر الذي شارك في اتخاذه مستشار جماعي أو عضو مجلس العمالة أو الإقليم يهمه بصفة شخصية أو بصفته وكيلا عن غيره أو يهم زوجه أو أصوله أو فروعه المباشرين أمر القضية الصادر المقرر بشأنها. و يعلن عن البطلان داخل اجل شهرين ابتداء من تاريخ التوصل بالمقرر بقرار معلل حسب الحالة لوزير الداخلية أو الوالي أو العامل بالنسبة للجماعات الحضرية و القروية , و بقرار معلل لوزير الداخلية بالنسبة لمجالس العمالات و الأقاليم .و يمكن الإعلان عنه إما تلقائيا , أو بطلب من كل شخص يعنيه الأمر , بشرط أن يوجه الطلب إلى سلطة الوصاية , حسب الحالة , خلال الثلاثين يوما الموالية لاختتام الدورة المعنية و يسلم وصل عن ذلك .
و إذا كان الإعلان عن البطلان أو القابلية للبطلان يتم بقرار معلل من طرف سلطة الوصاية , فان القانون رقم 47.96 المنظم للجهات ينص على مقتضيات مغايرة تجعل المحكمة الإدارية هي الجهة المخولة بالإعلان عن البطلان أو القابلية للبطلان . و بالتالي تجد الجماعات المحلية نفسها أمام مسطرتين متناقضتين للإعلان عن البطلان أو القابلية للبطلان , الأولى إدارية تعطي الصلاحية لجهاز تنفيذي لممارسة اختصاصات قضائية و هي استثناء من القاعدة العامة (10) التي تعطي الصلاحية للقضاء في إبطال القرارات الإدارية غير المشروعة و الثانية قضائية . في هذا السياق تنص المادة 45 من القانون السالف الذكر على انه يعلن عن بطلان القرارات الباطلة بقوة القانون المتعلقة بموضوع خارج عن اختصاصات المجلس الجهوي أو المتخذة خلافا للنصوص التشريعية أو التنظيمية الجاري بها العمل في كل وقت من لدن المحكمة الإدارية بناء على طلب من سلطة الوصاية أو أي طرف آخر يعنيه الأمر , و في هذه الحالة يجب التقيد بالمسطرة المقررة في المادة 56 من هذا القانون . و يترتب بحكم القانون على إحالة الأمر إلى المحكمة الإدارية من طرف سلطة الوصاية توقيف تنفيذ القرار . و تبث المحكمة الإدارية في الأمر داخل اجل لا يتجاوز ثلاثين يوما . و نفس المسطرة تنص عليها المادة 46 فيما يتعلق بقابلية البطلان للقرار الذي شارك في اتخاذه مستشار جهوي .

2) الوضعية التشريعية لما بعد الدستور

و ما دام انه في ظل التعديل الدستوري الجديد لم يبقى للعمال صفة الأمر بالصرف و لا صفة السلطة التنفيذية لمجالس الجهات و العمالات و الأقاليم حيث أن رئيس مجلس الجهة و رئيس مجلس العمالة أو الإقليم المنتخب هو الذي سيصبح آمرا بالصرف و ممثلا للسلطة التنفيذية الجماعية بمقتضى الفصل 138 من الدستور , فان التعديلات المزمع إدخالها على القوانين المنظمة للجماعات المحلية بكل أصنافها يجب ان تضع حدا لهاته الازدواجية التشريعية و أن تعيد النظر في مجموعة من المقتضيات القانونية التي تتناقض مع دولة الحق و القانون و الحكامة الجيدة, كإلغاء القراءة الثانية للحساب الإداري في مجالس الجهات و العمالات و الأقاليم , إلزامية تعليل كل المجالس لمقررات رفض الحساب الإداري(11) ومقررات رفض الميزانية مع إعطاء الحق للأمر بالصرف للطعن القضائي في مقرر رفض الميزانية (12) و مقرر رفض الحساب الإداري قبل إحالته على المجلس الجهوي للحسابات , إعطاء المجالس الحق في إقالة معللة للرؤساء مع حق الرؤساء في اللجوء إلى المحكمة الإدارية للطعن في مقرر الإقالة مع وقف تنفيذ مفعول الإقالة إلى حين بث القضاء في الطعن و إدراج ذلك في إطار القضاء الاستعجالي , التنصيص على حق المنتخبين في الطعن أمام القضاء في كل القرارات التأديبية التي تصدرها سلطة الوصاية كالعزل و التوقيف و حل المجالس , حق المنتخبين في الطعن القضائي لمقررات الإقالة التي يتخذها المجلس مع إصدار قانون تنظيمي يبين كيفيات ممارسة الإقالة حتى لا تتحول إلى أداة لتصفية الحسابات السياسية و ضمانا لحقوق الدفاع , إعطاء الصلاحية للقضاء الإداري للبث في كل النزاعات بين المجالس و سلطة الوصاية , إلغاء مسطرة البطلان و قابلية البطلان الإداري و تعويضها بمسطرة البطلان القضائي حتى لا تمارس سلطة الوصاية اختصاصات قضائية , التنصيص على ضرورة إلزام السلطة المحلية , الإقليمية و الجهوية (13) للمترشحين لرئاسة المجالس للإدلاء بالشهادة المثبتة للمستوى الدراسي , تحت طائلة رفض الترشيح قبل البدأ في عملية التصويت , مصادق عليها من طرف المندوبية الإقليمية للتعليم أو المندوبية الإقليمية للأوقاف و الشؤون الإسلامية (14) وذلك لتفادي اللجوء المتزايد للإلغاء القضائي(15) أو الإداري(16) لانتخابات رؤساء الجماعات المحلية و لوضع حد لعملية تزوير تلك الشواهد التي انتهت بمحاكمة رؤساء بعض الجماعات بتهمة التزوير, قبل بدأ عملية التصويت لتفادي الدعاوي القضائية المتعلقة بعدم إثبات التوفر على المستوى الدراسي القانوني, إدماج مقتضيات قانون تعليل القرارات الإدارية السلبية في القوانين المنظمة للجماعات , إحداث محاكم إدارية إقليمية لتقريب القضاء من المواطنين , تجريم عدم تنفيذ الأحكام القضائية الصادرة ضد الجماعات المحلية , الإسراع في إصدار القانون التطبيقي للفصل 12 من الدستور الذي يعطي الحق للجمعيات المهتمة بقضايا الشأن العام في إعداد قرارات و مشاريع لدى المؤسسات المنتخبة و السلطات العمومية , وضع آليات تمكن المجلس من مراقبة الرئيس و مدى تطبيقه لمقررات المجلس و مدى مطابقة تدابير التنفيذ لتلك المقررات(17), منح العمال صفة ضابط شرطة قضائية و إلغاء الدوائر , تمكين رجال السلطة من ميزانية خاصة بهم حتى يتمكنوا من ممارسة مهامهم الضبطية و الرقابية للمجالس الحضرية و القروية , تعيين العمال من داخل الأطر العاملة بوزارة الداخلية وفق معايير موضوعية على غرار ما هو معمول به بالنسبة للوزارات الأخرى , إلزامية إنشاء الجماعات المحلية لبوابات الكترونية تنشر فيها ميزانياتها و حساباتها الإدارية و مقرراتها و الإسراع في إصدار القانون المنظم لكيفيات ممارسة المواطنين و الجمعيات لحقهم في إعداد برامج التنمية و تتبعها و تقديم عرائض مطالبة المجلس بإدراج نقط تدخل في اختصاصاته ضمن جدول إعماله .

الهوامش و الاحالات :



1): مبدأ المساواة أمام القانون يفترض تماثل المراكز القانونية في نطاق الموضوع محل التنظيم التشريعي، ومعاملتها على ضوء قاعدة موحدة انظر موسوعة الأحكام العربية على الرابط التالي : http://www.mohamoon-ju.net/Default.aspx?action=EGPortal&Type=4&PFIID=288&PPFIID=3734
2):تنص المادة 16 من القانون رقم 47.96 المتعلق بتنظيم الجهات " يمكن إقالة الرئيس من مهامه بقرار معلل يوافق عليه بالاقتراع السري الثلثان على الأقل من الأعضاء المزاولين مهامهم في المجلس الجهوي , و تترتب عن هذه الإقالة التي يسري أثرها ابتداء من تبليغها إلى عامل العمالة أو الإقليم مركز الجهة إقالة نواب الرئيس .... "
3): سنصدر قريبا مقالا تحت عنوان"لماذا سكت الميثاق الجماعي عن حق المجلس في إقالة الرئيس" سنبين فيه بالأدلة القانونية أن الميثاق الجماعي لم يمنع المجلس من إقالة الرئيس وأنه لا يوجد أي نص صريح أو ضمني يمنع ذلك بدليل أن المادة 6 تنص على أنه ينتخب أعضاء المكتب لمدة انتداب المجلس الجماعي، وهي حسب مدونة الانتخابات ست سنوات، وأعضاء المكتب هم الرئيس و النواب. فالمادة السادسة ومدونة الانتخابات تتحدث عن مدة انتداب المجلس وليس عن مدة انتداب الرئيس. وحتى لو افترضنا أنه بناء على المادة السادسة لا يمكن إقالة الرئيس فإن ذلك يعني كذلك عدم إمكانية إقالة النواب في حين أن الميثاق الجماعي يشرعن إقالة النواب رغم أنهم جزء من المكتب وينتخبون لمدة انتداب المجلس.
4):منشور بالجريدة الرسمية عدد 5058 بتاريخ 21/11/2002 .
5): منشور بالجريدة الرسمية عدد 5711 بتاريخ 23 فبراير 2009 .
6): انظر عرض السيد وزير الداخلية أمام لجنة الداخلية واللامركزية و البنيات الأساسية بمجلس النواب لتقديم مشروع القانون رقم 78.00 المتعلق بالميثاق الجماعي منشور بالعدد 72 من سلسة نصوص ووثائق الصادرة عن منشورات المجلة المغربية للإدارة المحلية و التنمية .
7): منشور بالجريدة الرسمية عدد 5058 بتاريخ 21/11/2002 .
8): منشور بالجريدة الرسمية عدد 4470 بتاريخ 3/4/1997 .
9): منشور بالجريدة الرسمية عدد 5029 بتاريخ 12/8/2002 .
10):القاعدة العامة في إبطال القرارات الإدارية تنص عليها المادة 23 من القانون رقم 41.90 المحدث للمحاكم الإدارية و المنشور بالجريدة الرسمية عدد 4227 بتاريخ 3 نونبر 1993 التي تنص على انه " يجب أن تقدم طلبات إلغاء القرارات الصادرة عن السلطات الإدارية بسبب تجاوز السلطة داخل اجل ستين يوما يبتدئ من تاريخ نشر أو تبليغ القرار المطلوب إلغاؤه إلى المعني بالأمر. و يجوز للمعنيين بالأمر أن يقدموا, قبل انقضاء الأجل المنصوص عليه في الفقرة السابقة , تظلما من القرار الى مصدره او رئيسه , و في هذه الصورة يمكن يمكن ان يرفع طلب الالغاء الى المحكمة الادارية داخل اجل ستين يوما يبتدئ من تاريخ تبليغ القرار الصادر صراحة برفض التظلم الاداري كليا او جزئيا " و بالتالي فان اللجوء الى مسطرة الابطال الاداري المفتوحة الاجال قد يفوت على المتضررين امكانية الطعن القضائي لانصرام الاجال المحددة في المادة السالفة الذكر .
11): انظر مقالنا هل يصدر الوزير الأول مرسوما بحل مجلس بلدية تنجداد المنشور بمدونتي على الرابط التالي
http://faridighris.over-blog.com/article-66582923.html
12): انظر مقالنا حرب المواقع السياسية ببلدية تنجداد و جلسة الحساب الإداري السابقة لأوانها المنشور بالمرجع السابق على الرابط التالي http://faridighris.over-blog.com/article-60805385.html
13): اذا كان الميثاق الجماعي لم يشر صراحة الى الزامية اثبات المستوى التعليمي قبل البدأ في عملية التصويت لمنصب الرئيس فقد استقر اجتهاد القضاء الاداري على ان عدم اثباث المترشح لمنصب رئاسة المجلس الجماعي لتوفره على المؤهل العلمي المنصوص عليه في المادة 28 من الميثاق الجماعي اثناء تقديم ترشيحه يجعل قرار عدم قبول ترشيحه من طرف السلطة المحلية للمشاركة في الانتخاب مبررا. حكم المحكمة الادارية بالرباط عدد 1292 بتاريخ 30/10/2003 الهيتمي رشيد ضد عبد المجيد الزكاري منشور بالدليل العملي للاجتهاد القضائي في المادة الادارية الجزء الثاني سلسلة دلائل التسيير منشورات المجلة المغربية للادارة المحلية و التنمية سنة 2004 للدكتور احمد بوعشيق .
14): بالنسبة للشواهد التي تثبت متابعة الدروس في بعض المدارس الدينية فهي منظمة بمقتضى دورية السيد وزير الداخلية عدد 18 بتاريخ 16/9/2003 و التي تستوجب لاثبات المستوى التعليمي شهادة من التعليم العتيق او شهادة من نظارة الاحباس .
15): انظر مجموعة من الاحكام القضائية المتعلقة بالغاء الانتخابات المتعلقة بمنصب رئيس الجماعة لعدم توفر الشروط المطلوبة في المادة 28 من الميثاق الجماعي بالدليل العملي للاجتهاد القضائي في المادة الادارية الجزء الثاني سلسلة دلائل التسيير منشورات المجلة المغربية للادارة المحلية و التنمية سنة 2004 للدكتور احمد بوعشيق .
16): انظر مرسوم السيد الوزير الاول عدد 2.10.295 بتاريخ 29/6/2010 القاضي بعزل السيد عبد الله عزراي من عضوية و مهام رئاسة مجلس جماعة اولاد عزوز باقليم خريبكة حيث جاء في حيثيات العزل " و بعد الاطلاع على تقرير السلطة الاقليمية رئيس مجلس جماعة اولاد عزوز باقليم خريبكة دون سند قانوني , و حيث تأكد ان المعني بالامر يمارس هذه المهام دون التوفرعلى مستوى تعليميي يعادل على الاقل مستوى نهاية الدروس الابتدائية المنصوص عليه في المادة 28 من الميثاق الجماعي , و حيث ان المعني بالامر لم يدل بالشهادة التي تثبت هذا المستوى رغم مطالبته بذلك و استفساره طبقا للقانون , و حيث ان ممارسة مهام رئيس المجلس من طرف المعني بالامر دون التوفر على المستوى التعليمي المطلوب يعد خطأ جسيما و خرقا لمقتضيات الميثاق الجماعي و باقتراح من وزير الداخلية يعزل السيد عبد الله عزراي من عضوية و مهام رئاسة مجلس جماعة اولاد عزوز باقليم خريبكة " منشور بالجريدة الرسمية عدد 5856 بتاريخ 15 يوليوز 2010 .
17) انظر مقالنا كيف يمكن للمجلس الجماعي ان يراقب تنفيذ الرئيس لمقررته ؟ مرجع سابق .