هل يشكل ثورة في مواجهة البيروقراطية وهشاشة المساءلة؟

القانون التنظيمي للمالية..

أثبتت التجارب الدولية أن إصلاح القانون التنظيمي لقانون المالية، يعد بمثابة إصلاح للدولة ككل. فمن خلاله تتحدد طبيعة العلاقة بين الجهازين التشريعي والتنفيذي في إعداد وتنفيذ وتتبع السياسات العمومية، وعبر مقتضياته تتضح هوية من يصرف المال العام وكيف؟ كما تهيئ مضامين هذا القانون التنظيمي مرتكزات نجاعة الفعل العمومي، طالما أن القرار المالي العمومي تؤطره غايات تنطلق من الامتثال للقانون نحو مرامي الفعالية والنجاعة والاقتصاد… ولإبراز أهمية هذه الرهانات، نظم فريق بحث تقييم السياسات العمومية بكلية الحقوق سلا بشراكة مع مركز الأبحاث والدراسات حول الحكامة الترابية ندوة وطنية، الأسبوع الماضي، حول موضوع "القانون التنظيمي لقانون المالية رقم 130.13 ورهانات دستور
تطرح حاليا تساؤلات عميقة حول ما إذا كانت بنود الإصلاحات، التي جاء بها القانون التنظيمي للمالية الجديد، قادرة على تجاوز نقط الضعف التي كانت تطبع القانون التنظيمي السابق، أم أنها مجرد تعديلات عابرة كسابقاتها؟.
هذه التساؤلات يجيب عنها عبد النبي اضريف، أستاذ بكلية الحقوق سلا، حيث أشار إلى أن القانون التنظيمي للمالية الجديد لم يعالج مسألة ضيق المدة المخصصة للبرلمان لدراسة مشروع القانون المالي، وهذا الضيق في المدة الزمنية يطرح العديد من الإشكالات، أهمها تلك المتعلقة بإضعاف سلطة البرلمان في مراقبة المال العام، والتي تنبع من صعوبة مقروئية مشروع القانون المالي، الذي يتطلب افتحاصا مدققا ويستدعي الخبرة اللازمة والوقت الكافي لذلك. لذا كان ينتظر، حسب اضريف، من القانون التنظيمي للمالية الجديد أن يعيد النظر في الصيغة التي تصدر بها مضامين موارد الدولة ونفقاتها، وذلك بإلغاء قانون المالية وتعويضه بقانون الميزانية، لتترك للبرلمان حرية اتخاذ القرار المناسب في التدابير الأخرى. كما أن ممارسته لدوره الرقابي سيتقوى وسيجعله يتحكم أكثر في النشاط المالي العام طيلة السنة، بدون وجود أي ضغط للوقت ومحدودية الصلاحيات.
ومع تأكيده على أن التنصيص الصريح على مبدأ الصدقية يعد من أهم المستجدات التي نص عليها القانون التنظيمي للمالية الجديد، بالنظر لكون الأرقام الصادرة في مشروع القانون المالي هي ترجمة حقيقية للسياسة العامة المراد تبنيها من طرف السلطات العمومية في جميع المجالات، غير أن الأستاذ اضريف اعتبر أن تقديم ميزانيات صادقة وحقيقية تراعي الوضعية الاقتصادية والمالية للدولة، يعد عاملا غير كاف لتحقيق مبدأ الصدقية، فالأمر يتعلق بمدى توفر الأمن القانوني. والظاهر من خلال النص الدستوري والقانون التنظيمي للمالية أن للسلطة التنفيذية كامل الاختصاص في التراجع عن القرارات الاقتصادية والمالية، التي سبق أن التزمت بها أثناء المصادقة على مشروع القانون المالي.
المتدخل أشار إلى أن المشرع أوجب على الحكومة حين تقديمها لمشروع القانون المالي إرفاقه ب 14 وثيقة تدخل في إطار تعزيز الشفافية المالية، وتمكين السلطة التشريعية من معلومات حول التوازنات المالية والوضع المالي للدولة. وإذا كانت هذه المستجدات ستعزز دور البرلمان في مراقبة المال العام، فإن افتقاد الوثائق المنصوص عليها في المادة 48 قانون التصفية، من شأنه أن يضعف هذه المراقبة، وبالتالي يبقي تقديم قوانين التصفية على حالها.
قواعد حكامة الميزانية
اعتبر إبراهيم دينار، أستاذ بجامعة الحسن الأول بسطات، أنه إذا كان القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد لا يتضمن مرجعيات واضحة حول الحكامة، فإن القراءة المتأنية لمواده تكشف عن هذه العلاقة الحتمية، بحيث يمكن الجزم بأن هذا القانون التنظيمي يؤسس لقواعد حكامة الميزانية، وهو ما استدل عليه من خلال المادة 31، ثم المادة 48 التي تقوي مبدأ الشفافية من خلال الولوج إلى الوثائق المهمة المرفقة بمشروع القانون المالي، وهي في الحقيقة تعبر عن ثورة حقيقية في دمقرطة المالية العمومية وفي تقوية سلطات البرلمان، من خلال تمكينه من المعلومات التي تقوي سلطته في المراقبة وفي تقييم الشؤون العامة، كما أن هذه المادة تكرس، في نظره، ما يسمى بمقاربة النوع الاجتماعي في السياسات العمومية، بما تحيل عليه من مساواة الفرص والقدرات بين الرجال والنساء في مشروع قانون المالية، باعتباره عنصرا مركزيا في مسار التنمية.
وخلص الأستاذ إبراهيم دينار إلى أن الحكامة المالية الجيدة لا تقوى وحدها على تحقيق دمقرطة المالية العمومية، فهي تتطلب بالموازاة مع ذلك تقوية اعتماد تقييم السياسات العمومية، لكن السؤال المطروح هو هل البرلمان في مستوى المهمة التي خولها له القانون التنظيمي لقانون المالية في هذا المجال؟، بمعنى آخر هل العامل السياسي بالمغرب يفرز برلمانات ممثلة لاهتماماتها، حاملة لمشاريع الحكامة الجيدة؟، وهل هي قادرة على قيادة نقاش حقيقي للميزانية؟. وفي نفس ترتيب الأفكار، يؤكد الأستاذ أن التقييم والحكامة الجيدة لا يمكنهما إلا أن يسيرا في خطين متوازيين، وأن فعالية كل سياسة عمومية ترتكز قبل كل شيء على بناء علاقة ثقة، أي العلاقة التي يلبي كل طرف فيها انتظاراته من خلال تلبية انتظارات الآخرين.
المؤسسة التشريعية ومهمة التقييم
في مداخلته حول تقييم السياسات العمومية على ضوء القانون التنظيمي لقانون المالية رقم 130.13، اعتبر محمد حيمود، أستاذ بكلية الحقوق سلا، بأن إسناد مهمة التقييم للمؤسسة التشريعية يعد تحولا نوعيا في المهام المنتظرة من هذه المؤسسة والتي يوفر الدستور المالي (القانون التنظيمي للمالية الجديد) دعامات أساسية لتجسيدها.
وأبرز الأستاذ محمد حيمود أن القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد يوفر بمستجداته إمكانية إخضاع السياسات العمومية للتقييم على اعتبار أنه سيصبح لهذه السياسات هوية محددة. فإذا كان القانون التنظيمي للمالية السابق يتبنى تقديم نفقات الميزانية العامة عبر تبويب لا يحدد أي ملامح فعلية لمضامين السياسات العمومية، وبالتالي صعوبة تتبعها ومراقبتها، فإن القانون التنظيمي للمالية الجديد أعاد النظر في تبويب الميزانية بتقديمها على أساس البرامج مع تحديد أهدافها ومؤشرات قياسها، وهو ما يعتبر مدخلا حاسما لاعتماد ميزانية النتائج، التي تعين على ممارسة وظيفة تقييم السياسات العمومية.
ومن العناصر الداعمة لممارسة هذه الوظيفة، يضيف محمد حيمود، تنصيص القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد على تعزيز المناقشة البرلمانية من خلال إرفاق مشروع قانون مالية السنة ب11 تقريرا و3 مذكرات، فضلا عن مستجد تحديد المسؤوليات بإشارة الفقرة 2 من المادة 39 من هذا القانون التنظيمي إلى أنه "يعين بكل قطاع وزاري أو مؤسسة مسؤول عن كل برنامج يعهد له بتحديد أهداف ومؤشرات القياس المرتبطة به، وتتبع تنفيذه.". كما تم التأكيد على مسألة تقديم الحساب عبر تقارير متعددة حول نجاعة الأداء (مشروع نجاعة الأداء، تقرير سنوي حول نجاعة الأداء، تقرير افتحاص نجاعة الأداء).
وخلص الأستاذ محمد حيمود إلى أهمية التركيز على الإجراءات الموازية التي يتعين أخذها بعين الاعتبار في التأسيس لمهمة تقييم السياسات العمومية، والمتمثلة في تغيير البنية الإدارية وعقلية التسيير مع ترسيخ ثقافة المساءلة وتقديم الحساب. كما طرح محمد حيمود سؤال النخبة السياسية المصاحبة لتنزيل هذا القانون التنظيمي للمالية الجديد على اعتبار أنه إصلاح سياسي في العمق، وأشار في علاقة بذلك إلى ضرورة تعزيز الإمكانات البشرية والمادية للمؤسسات المساعدة للمؤسسة التشريعية في ممارسة وظيفة تقييم السياسات العمومية، مع العمل على تمرير ثقافة التقييم للمنظومة الرقابية… أما مدني احميدوش، الأستاذ بكلية الحقوق بفاس، فقد اعتبر أن القانون التنظيمي للمالية يؤطر قوانين المالية بأصنافها الثلاثة، العادية والتعديلية ثم قوانين التصفية. فهو بمثابة قانون إطار ذي قوة دستورية يحدد ويوضح الضوابط والشروط، التي يتم بها إعداد مشروع القانون المالي ومناقشته من طرف البرلمان للتصويت عليه ومراقبة تنفيذه. وعن سياق الإصلاح الجديد، أشار الأستاذ إلى أنه تم في إطار سياق دولي يتميز بدينامية إصلاح المالية العمومية، فرضت ضرورة إصلاح القانون التنظيمي لقانون المالية بالمغرب، من أجل ملاءمته مع المستجدات الدستورية وحاجيات التدبير الحديث المبني على فعالية ونجاعة التدبير العمومي.
وتطرق مدني حميدوش إلى المحاور الجديدة للقانون التنظيمي الجديد والمتمثلة في تحسين تدبير المالية العمومية أولا، وتعزيز المبادئ والقواعد المالية وتقوية شفافية المالية العمومية ثانيا، ثم تقوية رقابة البرلمان على المالية العمومية ثالثا. غير أن القانون التنظيمي للمالية الجديد لم يسلم من مجموعة من النواقص والعيوب، منها إشكالية تقليد القوانين الأجنبية وعيوب نظام التصويت والتداول بين الغرفتين، والإبقاء على هيمنة الحكومة في إعداد وتحضير قوانين المالية، والاحتفاظ بمصطلح الرسوم شبه الضريبية. ومن جهته، وقف عصام القرني، باحث في المالية العامة، عند استقرار آليات تقييد الصلاحيات المالية للبرلمان من خلال مضامين القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد والذي حافظ على مضمون أغلب النصوص التي تكرس محدودية دور البرلمان في التشريع المالي، بل هناك بعض المقتضيات التي تشكل تراجعا لمكتسبات البرلمان في هذا الميدان، وهذا الاستنتاج يمكن الاستدلال عليه، حسب القرني، بمجموعة من المؤشرات التي تؤكد بشكل واضح استمرارية هيمنة السلطة التنفيذية على مسلسل التشريع المالي. ففي ما يخص مسطرة إعداد مشروع القانون المالي، تبقى مسألة إضافة مرحلة جديدة لهذه المسطرة، من خلال تقديم عرض حكومي لدى لجنتي المالية بالبرلمان حول الإطار العام لإعداد مشروع قانون المالية للسنة الموالية، مجرد آلية للإخبار وإطلاع البرلمان على الوضعية العامة للمالية العمومية في حدود ما ترتئيه وتقرره الحكومة.
ومن هذه المؤشرات أيضا، تكريس القيود الدستورية المفروضة على البرلمان في المجال المالي، منها ما ينصب حول حق البرلمانيين في تعديل مشروع القانون المالي، والقسط الآخر مرتبط بمسطرة المصادقة على هذا المشروع، وكلها قيود تتوخى ترجيح كفة السلطة المالية للحكومة على حساب البرلمان. ينضاف إلى كل ذلك ضعف الأداء البرلماني خصوصا في المجال المالي من حيث تشخيص وتحليل وتقييم المعطيات والمؤشرات الاقتصادية ومشاريع القوانين المالية وترسانة التقارير المرفقة بهذا المشروع، وكذلك النصوص الجبائية ذات الطبيعة التقنية المعقدة، وتقديم المقترحات والبدائل، ما لم يكن متوفرا على مؤهلات في مستوى هذه المهام.
وتطرقت نجاة لعماري، أستاذة بكلية الحقوق بمراكش، لمزايا تعدد السنوات في تدبير النفقات، فقد أكدتها في الرؤية الجديدة، حيث إن القيادة السليمة للمالية يجب أن تكون ضمن منظور شمولي متعدد السنوات، وفي فعالية قوية، بحيث إن التجارب أظهرت أن برمجة عامة بعيدة المدى هي أكثر فعالية من توالي القرارات السنوية، وأخيرا في مسؤولية ممتدة، بمعنى أن الميزانية متعددة السنوات تصاحب بتحميل المسؤولية بشكل قوي للمدبرين الذين يتوفرون على رؤية موسعة في استعمال الوسائل. لكن مع ذلك، تضيف الأستاذة، فإن تعدد السنوات لا يجب أن يقدم كنوع من التأمين عن كافة المخاطر أو كشكل من الضمان يضع ميزانية الدولة خارج سياق مؤثرات ضبط الظرفية. وتساءلت عن مدى وجاهة ومصداقية التوقع في إطار نظام اجتماعي يبدو مشكوكا فيه، بل تطبعه الفوضى والتردد وعدم استقرار المحيط العام. لذلك فمسألة البرمجة متعددة السنوات أو ميزانية البرامج في المغرب، لا تزال تشكو مما يمكن تسميته بجودة التوقع، ومن عدم القدرة على تشكيل الخيارات الأساسية، وإحقاق الملاءمة العقلانية للعلاقة بين المديين القصير والمتوسط. فالسنوية إذن لا تزال مؤكدة رغم ما طرأ عليها من تليين، وهو ما تشهد عليه أول مادة في القانون التنظيمي للمالية. لتخلص المتدخلة إلى أن السنوية أو الميزانية السنوية تبقى إجبارية، والميزانية متعددة السنوات تحاول محاذاتها والتماس معها. مرتكزات القانون التنظيمي للمالية في محاولة لإبراز مرتكزات القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد، أكد مراد عبد الخالقي، إطار عالي بوزارة الاقتصاد والمالية، أن هذا الأخير ينبني على ثلاثة مرتكزات، وهي العمل على إعداد قانون المالية استنادا إلى برمجة متعددة السنوات، تأخذ بعين الاعتبار ضرورة الحفاظ على التوازن المالي للدولة بغية تحقيق تدبير أفضل للمالية العمومية وتقوية الانسجام والتناسق بين القطاعات ضمانا لمبادئ الفعالية وتحسين المردودية، كما أن من مستجدات القانون التنظيمي الجديد ترسيخ البعد الجهوي لمختلف السياسات العمومية، وأضاف المتدخل أن القانون أرسى المحاسبة الموازناتية، من خلال إحداث نظام المحاسبة على أساس الاستحقاق ومحاسبة تحليل التكاليف. وأبرز المتدخل أن تطبيق مضامين هذا الإصلاح سيمتد على خمس سنوات، والغرض من ذلك هو مراعاة القدرات التدبيرية للإدارة العمومية المغربية، وتوفير الشروط اللازمة والكفيلة بتنزيل الإصلاح على الوجه المطلوب.
آليات التنزيل
بخصوص آليات تنزيل القانون التنظيمي لقانون المالية الجديد رقم 130.13 ، وقف المنتصر السويني، باحث في المالية العامة، عند عيوبها والتي يمكن تلخيصها في غياب الآليات السياسية، وضعف الآليات الإدارية الذي يتجلى من خلال عدم إحداث مديرية خاصة بتنزيل القانون التنظيمي للمالية، وغياب المتعاملين مع الإدارة، والتركيز على مراكز السلطة والتنزيل الفوقي، وغياب المديريات المتخصصة في الميادين التي يشملها الإصلاح.
وبالنسبة لتنزيل القانون التنظيمي باعتباره سياسة عمومية، ركز المتدخل على مثلث الفاعلين، أي السلطات السياسية الإدارية التي تتشكل من البرلمان بغرفتيه والحكومة والمجلس الأعلى للحسابات، ثم المجموعات المستهدفة، أي الوزارات التي تقوم بصرف المال العام باعتبارها أصل الأزمة (المديونية، العجز …)، والبرلمان الذي يتوفر على آليات لمراقبة استعمال الأموال العمومية، ليأتي الشق المتعلق بالمستفيدين العموميين (المواطن والمستفيد من تخفيض العجز والمديونية). واختتم الأستاذ مداخلته بالتأكيد على أن التجارب أثبتت أن الهياكل الإدارية هي التي غيرت القانون التنظيمي للمالية، وأن عملية تنزيله ليست عملية سهلة. فالإدارات ستستعمل مواردها من أجل تحجيم الطموح الكبير للقانون التنظيمي للمالية، لذا فإن المشاكل التي من المفروض أن يعمل على حلها هذا القانون التنظيمي ستستمر، وبالتالي يجب العمل على إعادة النظر في آليات التنزيل.
إشكاليات الحسابات الخصوصية للخزينة
ركز نصير مكاوي، الإطار العالي بوزارة التجارة والصناعة، على الإشكالات التي تثيرها الحسابات الخصوصية للخزينة من حيث شفافيتها وصدقيتها، وبطريقة إحداثها والتصويت عليها وكذا بتعدد خصوصياتها. فواقع تدبير هذه الحسابات والنصوص المؤطرة لها وكذا التقارير المتعلقة بها توضح نقصا حادا في الكشف عن المعطيات المتعلقة بتدبيرها، ذلك أن الأرقام الواردة في القانون المالي السنوي وقوانين التصفية تدرج بصفة إجمالية وعامة ولا تقدم معطيات مفصلة عن ذلك، مما لا يمكن من فهم طبيعة هذه الحسابات، وهذا يطرح إشكالا على مستوى البرلمان أثناء مناقشته وتصويته على مشروع القانون المالي السنوي أو مشروع قانون التصفية.
ويطرح إشكال شفافية الحسابات الخصوصية للخزينة كذلك بالنسبة للمجلس الأعلى للحسابات، الذي اعتبر في تقريره الأخير أن تحليل تنفيذ قانون مالية سنة 2010 اعترضه عدم الإدلاء بالوثائق اللازمة، ومعلوم أن عدم الكشف عن المعطيات الفعلية يفرغ، حسب نصير مكاوي، الرقابة المجتمعية من محتواها. من جهة أخرى تسجل المعطيات الواردة بقوانين التصفية عدم صدقية الأرقام والمعطيات الواردة في قوانين المالية السنوية بخصوص الحسابات الخصوصية للخزينة، إذ غالبا ما يتم تغيير اعتمادات الحسابات الخصوصية عبر رفع سقف تحملاتها بواسطة قرارات وزير المالية، وبالتالي يتم تجاوز الصلاحيات المالية للبرلمان من طرف الحكومة.