كيف يمكن تأويل الخطاب الملكي على ضوء القراءة القانونية؟؟

لقد استقبل الخطاب الملكي الذي وجهه الملك إلى الأمة في 9مارس 2011, بالكثير من الترحاب والتفاؤل من طرف الفاعلين السياسيين, والباحثين القانونيين, بين من اعتبره ثورة بيضاء تتضمن إشارات قوية إلى الإصلاح, وآخر اعتبرها ثورة هادئة في مسيرة البناء الديموقراطي والتنموي بالمغرب,......الخ
ولكن ما يثير الانتباه هو أن كل هذه الاشادات لم تكن تستند في مضمونها لأي أساس موضوعي أو تحليل قانوني للخطاب , واكتفت باقتناء بعض التعابير الرنانة لتعبر عن مواقف هدفها الوحيد هو التصفيق لخطبة الزعيم, دون الأخذ بعين الاعتبار مضمون وأهداف هذه الخطبة.
وعلى هذا الأساس سنحاول من خلال قراءتنا هاته, أن نبحث في الانعكاسات القانونية التي يمكن أن يحدثها الخطاب الملكي على مستوى الدستور, لنستنتج آنذاك الحدود التي يمكن أن تبلغها الإصلاحات الدستورية المضمنة في الخطاب الملكي . وذلك بالاعتماد على تحليل ثلاث نقاط أساسية في الخطاب, نظرا لارتباطها الوثيق بالبرلمان والحكومة, والمتمثلة في:
_توسيع مجال الحريات
_تقوية مكانة البرلمان
_تقوية مؤسسة الوزير الأول
أولا: توسيع مجال الحريات الفردية و الجماعية وضمان ممارستها
واقع الحريات الفردية و الجماعية في الدستور الحالي
بتفحص أحكام الفصل 46 من الدستور نجده ينص بصريح العبارة على أن:
الحقوق الفردية و الجماعية المنصوص عليها في الباب الأول من الدستور يختص بها القانون.
وهو ما يفهم منه أن القانون يختص بالتشريع في كل ما يتعلق بالحقوق الفردية و الجماعية و الاجتماعية سواء تعلق الأمر ب:
تنظيم ممارسة هذه الحقوق
وضع حدود لهذه الممارسة
سن إطار قانوني لتدخل السلطات العمومية في تنظيم هذه الممارسة
إقامة نظام للعقوبات الزجرية في حالة خرق القواعد القانونية المنظمة لها.
ولكن بتفحص الفصل 9 من الباب الاول الذي يحيل عليه الفصل 46 من الدستور و الذي ينص على:
"يضمن الدستور لجميع المواطنين:
حرية التجول و حرية الاستقرار بجميع أرجاء المملكة
حرية الرأي و التعبير بجميع أشكاله و حرية الاجتماع
حرية تأسيس الجمعيات وحرية الانخراط في أي منظمة نقابية وسياسية حسب اختيارهم.
ولا يمكن أن يوضع حد لممارسة هذه الحقوق إلا بمقتضى القانون".
فمضمون هذا الفصل يتناقض بشكل مطلق مع مضمون الفصل 46، إذ أن هذا الأخير وكما بينا ذلك أعلاه ينص على أن القانون يختص بالتشريع في مجال الحريات الفردية والجماعية سواء تعلق الأمر بتنظيم ممارستها أو وضع حدود لها.
في حين مضمون الفصل التاسع يفيد أن مجال الحريات الفردية والجماعية يختص بها القانون و لكن ليس لتنظيم ممارستها، وإنما فقط لوضع حدود لممارستها.
الحريات الفردية والجماعية في ضوء الخطاب الملكي
إن الإقرار بتوسيع مجال الحريات الفردية والجماعية وضمان ممارستها، يفيد أن مجال هذه الحريات كان ضيقا في الدستور الحالي. وهو ما يعني معه محاولة تجاوز العوائق الدستورية التي كانت تحد من ممارسة الحريات الفردية والجماعية.
ولما كان العائق الدستوري الذي يحد من الحريات الفردية والجماعية يتمثل في مضمون الفصل التاسع كما بينا ذلك أعلاه، فإن المراد بتوسيع هذه الحريات في الخطاب الملكي هو إعادة النظر في الباب الأول والعمل على إسناد اختصاص تنظيم ممارسة الحريات الفردية و الجماعية و الحد منها إلى القانون.
ولأجل ذلك فإن عبارة " لا يمكن ان يوضع حد لممارسة هذه الحريات إلا بمقتضى قانون" الواردة في الفصل التاسع، سيتم حذفها والاحتفاظ بالمدلول الواسع الذي تضمنه الفصل السادس والأربعون من الدستور، والذي يفيد أن القانون يختص بالتشريع في مجال الحريات الفردية والجماعية سواء تعلق الأمر بتنظيمها أو الحد منها.
وهو ما يسمح بالقول أن مجال الحريات العامة سيتوسع بشكل كبير ما دام الدستور يترك لمجال القانون التشريع في كل ما يتصل بميدان الحقوق وليس فقط وضع حدود لممارستها.
وهذا ما يمكن أن يستفاد بشكل كبير من عبارة "وضمان ممارستها" الواردة في الخطاب الملكي، بحيث أن أثر هذه العبارة على الدستور لا يمكن ان يفيد إلا تعديل أحكام الفصل التاسع من الدستور.
إلا أنه على الرغم من أهمية هذا التعديل الدستوري الذي سيمس الباب المتعلق بالحريات الفردية والجماعية، فإنه سيظل قاصرا دون الإقرار في مقابل ذلك بفصل متوازن في السلطات، يقر فيها للبرلمان بمكانة متميزة في التشريع، ويكون فيه سيد جدول أعماله. نظرا للارتباط الوثيق ما بين الحقوق والحريات وفصل السلطات.
ولعل هذا ما دفع الملك إلى إدراج فصل السلطات وتحديث المؤسسات في الخطاب الملكي مما جاء فيه:
"توطيد مبدأ فصل السلط وتوازنها وتعميق دمقرطة وتحديث المؤسسات وعقلنتها من خلال: برلمان نابع من انتخابات حرة ونزيهة، يتبوأ فيها مجلس النواب مكانة الصدارة مع توسيع مجال القانون وتخويله اختصاصات جديدة كفيلة بنهوضه بمهامه التمثيلية والرقابية"
ولكن إلى أي حد يمكن فيه اعتبار أن مضمون هذا الإصلاح الذي يستهدف التوازن في العلاقة ما بين البرلمان والحكومة، أن يرقى إلى فصل متوازن للسلط؟
لن نجازف بالقول إذا قلنا بأن مضمون هذه الإصلاحات الدستورية المنشودة ، لا يمكن أن ترقى إلى فصل متوازن للسلط ما بين البرلمان والحكومة، وهذا ما سيتم بيانه على الشكل التالي:
إن مجرد الإعلان عن توسيع مجال القانون والنهوض بمهامه التمثيلية والتشريعية والرقابية، لا يفيد البتة أن البرلمان سيكون سيد جدول أعماله، ولا يفيد في مقابل ذلك أن الحكومة لن تصبح متحكمة في جدول أعمال البرلمان.
إذن ما هو مضمون هذه الإصلاحات؟
توسيع مجال القانون: لقد جاءت هذه العبارات مشوبة بالغموض، ويمكن تأويلها في جميع الاتجاهات، نظرا لغياب أية إشارة إلى الميادين التي يمكن أن يتوسع فيها القانون، وعلى حساب من؟ بمعنى آخر هل سيتم توسيع مجال القانون في مقابل تضييق مجال التنظيم؟ أم أن الأمر يتعلق بتوضيح الاختصاصات التي ظلت متضاربة في الفصل 46؟
إن صيغة البرلمانية المعقلنة التي يأخذ بها النظام السياسي المغربي، لا تسمح للقانون أن يتوسع على حساب التنظيم، بل يتم فيها حصر مجال القانون في ميادين محددة في فصول الدستور ليبقى كل ما هو خارج ذلك من اختصاص التنظيم. وهذه الصيغة هي التي طغت حتى على مضمون الخطاب الملكي بحيث لا يمكن أن يفهم من توسيع مجال القانون إلا توضيح بعض الميادين المرتبطة بالفصل 46 من الدستور والتنصيص عليها في المجال المحدد حصرا للقانون، لأن مجال القانون المحدد في الفصل 46 من الدستور قد أغفل إدراج عدد من المواد كما لاحظ ذلك الأستاذ عبد الإله فونتير، من قبيل:
التشريعات المرتبطة بحماية البيئة وبالتعمير.
الهيئات المهنية و الجنسية.
أنظمة التأمين.
وضعية الأجانب والعفو.
نظام تسليم المجرمين.
نظام السجون.
قواعد حفظ النظام العام.
نظام الحماية المدنية.
النظام الجمركي.
نظام إصدار النقود.
الأنظمة البنكية.
أنظمة الحفاظ على الصحة العامة.
حماية الثروات الطبيعية والثروات الحيوانية والمآثر التاريخية.
فعدم إدراج هذه الميادين بشكل حصري في مجال القانون كان يثير العديد من الإشكالات أثناء تحضير مشاريع القوانين أو مقترحات القوانين. وبالضبط حول مدى اندراج هذه المواد ضمن اللائحة الحصرية لمجال القانون أم أن الأمر يندرج ضمن المجال التنظيمي. ولأجل تجاوز هذه الإشكالية كان دائما ما يتم اللجوء إلى البحث عن أساس دستوري لهذه المشاريع أو المقترحات من خلال تأويل فصول أخرى من الدستور قصد إدراجها ضمن مجال القانون.
وعليه فالتدقيق في الفصل 46 من الدستور سيفيد أن العديد من الميادين الأخرى غير المحددة بشكل حصري فيه، هي مرتبطة بما هو منصوص عليه في الفصل 46.
ولأجل ذلك لا يمكن ان يفهم من توسيع مجال القانون أنه سيتم على حساب مجال التنظيم، بقدر ما يتعلق الأمر بإدراج الميادين المرتبطة بالفصل 46 ضمن اللائحة المحددة حصرا للقانون، ليتم آنذاك الحفاظ على نفس الهندسة الدستورية السابقة ما بين مجال القانون ومجال التنظيم.
_النهوض بالمهام التشريعية للبرلمان: لقد جاءت العبارة التي يمكن أن توحي إلينا باختصاصات جديدة للبرلمان في المجال التشريعي غامضة، بحيث تم ربطها بالاختصاصات التي سيتم توسيعها في اللائحة الحصرية المحددة في الفصل 46، دونما أية إشارة إلى الحدود التي تعاني منها ممارسة الوظيفة التشريعية للبرلمان، بحيث لا يمكن أن يفهم من الخطاب الملكي أن النهوض بالمهام التشريعية والرقابية للبرلمان سيتم على حساب تحرير البرلمان من القيود المسطرية المنصوص عليها في الدستور، والتي تعتبر بمثابة آليات تكبح الدور التشريعي للبرلمان، ويتعلق الأمر بالفصل 51 و53 من الدستور, ويفيد مضمونهما الدفع بعدم القبول التشريعي والمالي.
فأمام الحفاظ على مضمون هذه الفصول لا يمكن أن نتحدث عن مكانة متميزة أو مكانة الصدارة للبرلمان في المجال التشريعي.
وحتى في الحالة التي يمكن أن نتصور فيها أن الإصلاح الدستوري قد يطال الفصل 51 من الدستور المتعلق بمسطرة الدفع بعدم القبول المالي، فإنه أقصى ما يمكن تصوره هو محاولة تقنين استعمالات هذا الفصل دون إلغائه، كما هو معمول به حاليا في فرنسا، حيث يتم السماح للبرلمانيين بتقديم تعديلات داخل البرامج والفصول أثناء مناقشة مشروع القانون المالي... و لكن بشرط الحفاظ على التوازن المالي، هذا من جهة، ومن جهة أخرى، يتضح الغموض الذي يعتري محتوى الاقتراحات التي تضمنها الخطاب من أجل خلق نوع من التوازن ما بين الحكومة والبرلمان، في كونها لا تعكس أية إشارة في الخطاب الملكي يمكنها أن تفيد أن البرلمان سيكون سيد جدول أعماله، بل العكس من هذا تماما، تم التأكيد على المسؤولية الكاملة للحكومة في قيادة وتنفيذ البرنامج الحكومي. وهو ما لا يتحقق إلا عبر التحكم الكبير في جدول أعمال البرلمان، من أجل تفادي كل المقترحات القانونية التي تمس الجانب المتعلق بتنفيذ البرنامج الحكومي، أخذا بعين الاعتبار أن أغلب بنود هذا البرنامج هي ذات طابع مالي. وهو ما يؤكد حقيقة بقاء الاختصاصات الممنوحة للحكومة في المجال المالي والتشريعي كما هي.
ويعتبر أقصى ما يمكن أن يسند للبرلمان في إطار الإصلاح الدستوري المرتقب في مجال اختصاصاته المرتبطة بجدول الأعمال، هو ما وصلت إليه التجربة الفرنسية حاليا حيث تم الإدراج في المادة 48 من الدستور الفرنسي الفقرة التالية:
"تخصص جلسة في كل شهر و بالأسبقية لجدول الأعمال الذي يحدده كل من المجلسين".
وبهذا أصبح أسبوعيا في كل من الجمعية الوطنية ومجلس الشيوخ أثناء انعقاد ندوة الرؤساء يتم وضع جدول أعمال يتضمن شقين اثنين، الأول يخص مشاريع النصوص القانونية التي طلبت لها الحكومة الأسبقية، والثاني يتعلق بوضع جدول أعمال تكميلي يهم حصر قائمة الأسئلة الشفهية الأسبوعية وكذلك تاريخ الجلسة العمومية الشهرية التي تخصص بالأولوية لجدول الأعمال الذي يضعه المجلس المعني.
فهذا أقصى ما يمكن أن تصل إليه التعديلات المرتقبة نظرا لانسجامها مع واقع البرلمانات المعقلنة. وهو يعكس حقيقة مؤداها أن التوازن ما بين الحكومة و البرلمان غير قائم في مضمون الخطاب الملكي.
وعلى هذا الأساس أمام الاحتفاظ بالهندسة الدستورية التقليدية، وبهيمنة الحكومة على جدول أعمال البرلمان لا يمكن في ضوئه أن نتصور فصلا حقيقيا بين السلطات، وبالتالي لا يمكن تصور التوسع في مجال الحريات الفردية والجماعية بشكل كبير. لأن الحكومة ستكون نزاعة إلى التشريع في حدود ممارسة هذه الحريات أكثر من التشريع في تنظيم ممارسة هذه الحريات. ويكون بذلك إعادة تكريس الفصل التاسع من الدستور بشكل آخر غير مدستر, لنكون آنذاك أمام وضع من الإصلاح القديم الذي يقدم لك الإصلاحات بيد وينتزعها لك بيد أخرى. وهو ما يجعل من الخطاب الملكي يكرس الوضعية القائمة شكلا ومضمونا.
ثانيا: تقوية مكانة الوزير الأول كرئيس لسلطة تنفيذية فعلية
من بين الإصلاحات الدستورية التي تضمنها الخطاب الملكي هو العمل على تقوية مكانة الوزير الأول كسلطة تنفيذية فعلية يتولى فيها المسؤولية الكاملة على الحكومة والإدارة العمومية، وقيادة وتنفيذ البرنامج الحكومي، بالإضافة إلى دسترة مجلس الحكومة، وتوضيح اختصاصاته.
وهو ما يفهم منه أن وضعية الحكومة في التعديل الدستوري المقبل ستتغير، إلا أن الشكل الذي ينبغي أن تكون عليها يصعب استنتاجه من خلال مضامين الخطاب الملكي، نظرا للغموض الذي يعتري الاقتراحات المقدمة في مجال الرقي بمؤسسة الوزير الأول.
إن عبارة تقوية مكانة الوزير الأول تفيد تخويله بعض الصلاحيات الأخرى إلى جانب ما كان يختص به بناء على دستور 1996، وهو ما يعني معه تباعا العمل على تقليص بعض صلاحيات الملك، وفي أغلب الأحيان ستكون في مجال التعيين من اجل أن ينسجم مع المسؤولية الملقاة عليه في مجال الإدارة العمومية وقيادة وتنفيذ البرنامج الحكومي.
إلا أن الخطاب الملكي لم يشر ولو بعبارات قصيرة على حساب من سيتم تقوية مكانة الوزير الأول؟ وهو ما يجعل التنبؤ بوضعية الحكومة في أفق التعديلات الدستورية غير الواضحة، هذا من جهة، ومن جهة أخرى، فإن تخويل صلاحيات جديدة للوزير الأول لا يعتبره رئيسا فعليا للسلطة التنفيذية، وهذا ما سنحاول بيانه على الشكل التالي:
إن من بين ما يمكن تخويله من صلاحيات جديدة للوزير الأول هي بعض الصلاحيات التي كان يتمتع بها الملك بمقتضى الفصل 30 فق2 من الدستور وبشكل خاص تلك المنظمة بالظهير الشريف رقم205-99-1 الصادر بتاريخ 18 جمادى الأخيرة1420(29 ديسمبر1999) المتعلق بتحديد قائمة الوظائف التي يختص بالتعيين فيها.
ولأجل ذلك قد يمنح للوزير الأول بعض الصلاحيات مثل:
اقتراح تعيين الوزراء
إمكانية إعفاء الوزراء
تعيين المديرون و الكتاب العموميون
المفتشون العامون
المفتش العام للمالية
المفتش العام للإدارة الترابية
وهذا لا يجعل منه رئيسا للسلطة التنفيذية لأن السؤال المطروح هو من سيعين:
المدير العام للأمن الوطني؟
المفتشون العامون والمساعدون للقوات المساعدة؟
رجال السلطة من والي الجهة، إلى ابسط المناصب الأمنية والعسكرية؟...؟
وعلى هذا الأساس فإن أهم الإصلاحات التي يمكن أن تمس مؤسسة الحكومة تتعلق بتخويلها الحق بتنظيم ما يرتبط بالإدارة العمومية، دون أن يمتد ذلك إلى المسائل الأمنية والعسكرية، وهذا ما جعل الخطاب الملكي يضمن الوزير الأول كرئيس لسلطة تنفيذية فعلية, بشكل غير معرف، لأنه لو كان يتعلق الأمر بجعل الوزير الأول كرئيس لسلطة تنفيذية فعلية، كانت الصياغة ستكون على الشكل التالي:
"تقوية مكانة الوزير الأول كرئيس للسلطة التنفيذية..."
والتي تفيد تثبيت المعنى الحصري لمفهوم السلطة التنفيذية, وبالتالي تخويل الوزير الأول الصلاحيات التنفيذية في كليتها.
إن الإعلان عن دسترة المجلس الحكومي وتوضيح اختصاصاته، لا يفيد إلا تحصيل حاصل، لأنه في الأصل مؤسسة المجلس الحكومي كانت محطة أساسية في العمل الحكومي، ستتحول من مؤسسة عرفية إلى مؤسسة دستورية وهو إجراء شبيه بإجراء تعيين الوزير الأول من الأغلبية، لأنه كما جرى العرف يتم تعيينه من الأغلبية، وذلك قبل تكسيره في سنة 2002، عن طريق تعيين وزير تيكنوقراطي، فهي من باب تحصيل الحاصل.
وفي نفس المنحى فإن دسترة مجلس الحكومة لا يفيد البتة إلغاء المجلس الوزاري، وهو ما يعني معه أن الملك سيظل طرفا ثابتا في كل الأعمال الحكومية إن التشريعية منها أو التنظيمية، مما تكون معه كل الإصلاحات التي مست مؤسسة الوزير الأول ما هي إلا إصلاحات شكلية، لأن بقاء المجلس الوزاري إلى جانب مجلس الحكومة معناه تدخل الملك في صناعة السياسات العامة بشكل أساسي. وحتى في المحطة الأساسية التي منحت للوزير الأول و المتمثلة في إعداد البرنامج الحكومي. الذي يتحتم عليه احترام التوجيهات الملكية بشكل صارم.
(*) طالب باحث