«تأثير جائحة كورونا على المالية العمومية والمالية الترابية»

لقد تسبب فيروس كورونا في قلب موازين قوى العالم، وشل إقتصادات الدول وحركيتها، نتيجة مجموعة من الإجراءات الإحترازية حفاظا على الصحة العمومية، والمغرب انخرط بكل حزم، في مسلسل مواجهة جائحة كورونا، عبر مجموعة من الإجراءات والتدابير، حيث نتج عنها توقف العديد من المقاولات والشركات والأنشطة التجارية والمهنية.
إن قانون المالية هو بمثابة العقد الإجتماعي الذي يجمع الدولة بالمواطنين، كل سنة، عبر تحمل الدولة مجموعة من الإلتزامات، كخلق فرص الشغل، وتحسين عجلة الإقتصاد، وقانون المالية ما هو إلا توقعات وتقديرات، ففيروس كورونا بالتأكيد قلب جل التوقعات والتقديرات المتضمنة في قانون مالية 2020(1)، مما دفع الحكومة إلى إقتراح مشروع قانون تعديلي لقانون مالية 2020،بل أكثر من ذلك أن هذا الفيروس أثر كذلك حتى على مالية الجماعات الترابية.
قبل الخوض في الموضوع، ينبغي التذكير أن دستور 2011(2) والدستور المالي(القانون التنظيمي 130.13) (2)،قد حددوا إمكانية الحكومة للجوء إلى آليتين بالإضافة إلى التعديل، وهما كالتالي:
+المادة 26 من القانون التنظيمي 130.13 حددت في فقرتها الأخيرة أن يمكن إحداث حسابات خصوصية بمراسيم تفعيلا للفصل 70 من دستور 2011، بإخبار مسبق للجنتين المكلفتين بالمالية في البرلمان، وعرض هذه المراسيم على البرلمان قصد المصادقة، وهذه المادة نجد أن الحكومة فعلتها من خلال إحداث صندوق تدبير جائحة كورونا(4)؛
+المادة 60 من القانون التنظيمي السالف الذكر، تؤكد أنه يمكن للحكومة فتح إعتمادات إضافية بمرسوم لضرورة ملحة وغير متوقعة ذات مصلحة وطنية، مع إخبار مسبق للجنتين المكلفتين بالمالية في البرامان.
سنحاول من خلال هذا المقال الحديث عن تأثير فيروس كورونا على المالية العمومية والحديث عن مشروع قانون المالية التعديلي،ثم الحديث أيضا عن المالية الترابية التي تأثرت بدورها من هذه الجائحة، لهذا ارتأينا تقسيم هذا المقال لمحورين:
المحور الأَول:تأثر المالية العمومية من جائحة كورونا
يلعب قانون المالية دورا مهما في الدورة الإقتصادية، فهو قانون خاضع لمبدأ السنوية، المغرب كما هو معلوم يعتمد بكثرة على القطاع الفلاحي والقطاع السياحي، بالإضافة إلى القطاع الصناعي، فنتيجة الجفاف وجائحة كورونا، تم التأثير على جميع التوقعات التي كانت مدرجة في قانون المالية لسنة 2020،وبالتالي فنتيجة الإجراءات الإحترازية التي اتخذتها الحكومة،تم إغلاق الحدود ومنع السفر بين المدن، وعليه فنتيجة تعليق الرحلات البرية والجوية والبحرية، تأثر القطاع السياحي بشدة، مما قد ينعكس سلبا على فقدان مناصب الشغل، وتفاقم البطالة.
كما أن القطاع الفلاحي، بإعتباره قطاعا حيويا، تأثر بفعل الجفاف، نظرا لقلة التساقطات المطرية وعدم انتظامها، وبالتالي هو بدوره خلف لنا فقدان مناصب الشغل، كما أن معدل النمو لهذه السنة تأثر بفعل جائحة كورونا، ويتوقع بنك المغرب أن يكون معدل النمو فقط 2.3٪ بينما المندوبية السامية للتخطيط تتوقع أن يكون معدل النمو 2٪،بالإضافة إلى عجز في الميزان التجاري واللجوء إلى الاقتراض، وإنخفاض المداخيل الضريبية، لأنه إذا ما عدنا للمادة 11 من القانون التنظيمي للمالية، نجد أنه من بين موارد الدولة الضرائب والرسوم، وعليه نظرا لتوقف العديد من القطاعات بما فيها الصناعية، فالمردودية ستكون ضعيفة،وعليه لتجاوز الأزمة ما بعد كورونا، وتماشيا مع الوضع الإقتصادي والإجتماعي الداخلي،وتماشيا كذلك مع الوضع الدولي وتطوراته، قامت الحكومة في شخص وزير المالية، بإقتراح مشروع قانون مالية تعديلي لقانون المالية(ويأتي هذا التعديل بعد مرور أكثر من عشرون سنة على آخر تعديل) ،لأنه يستحيل تفعيل مقتضيات القانون المالية 2020،نظرا لعدم ملائمته مع الأوضاع الدولية والوطنية الحالية، ويأتي هذا التعديل تفعيلا للمادة الرابعة من القانون التنظيمي 130.13، إذ حسب هذه المادة، فإنه لا يمكن تغيير قانون المالية خلال السنة إلا بقوانين مالية معدلة، وعليه نستشف أن تعديل قانون المالية هو إختصاص حصري على الحكومة ولا يشمل البرلمان، بمعنى لا يمكن أن نتصور أن يتقدم البرلمان بإقتراح تعديلي لقانون المالية،وبخصوص مسطرة تعديل قانون المالية فهي واضحة في المادة 51 من القانون التنظيمي السالف الذكر، إذ يتم التصويت على قانون المالية المعدل في أجل 15 يوم، بينما نجد أن التصويت على قانون المالية السنوي يتم داخل أجل 58 يوم، وبالتالي نلاحظ فارق الزمن بين قانون المالية العادي والمعدل، وبخصوص المدد الزمنية المخولة للبرلمان من أجل التصويت على قانون المالية المعدل، نجد ما يلي:
+8 أيام لمجلس النواب؛
+4 أيام لمجلس المستشارين؛
3 أيام لدراسة التعديلات المصوت عليها بمجلس المستشارين والبث النهائي من طرف مجلس النواب(نلاحظ أن المشرع المغربي من خلال دستور 2011 ذهب في نفس اتجاه الدول المتقدمة من خلال تقوية دور المجلس الأول، إسبانيا وفرنسا نموذجين)، نلاحظ أن مدة 15 يوم قليلة جدا لتعديل قانون المالية والإحاطة بجميع الجوانب والتطورات الماكرو إقتصادية، لأنه قبل التصويت عليه في البرلمان ينبغي إيداعه كذلك بالمجلس الوزاري(الفصل 49 من دستور 2011) وكذلك المجلس الحكومي(الفصل 92 من الدستور) وإن كانت المادة 51 لم تتطرق لهذا الأمر فإنه بالرجوع للمادة الثانية من القانون التنظيمي 130.13، نجدها تعرف ما المقصود بقانون المالية، وقسمته لثلاثة أقسام:
+قانون المالية للسنة؛
+قانون المالية المعدلة ؛
+قانون التصفية المتعلق بتنفيذ قانون المالية.
وعليه نستشف أن قانون المالية المعدل يمر بمراحل قانون المالية العادي، وبالتالي ينبغي تطعيمه بالتوجهات العامة في المجلس الوزاري، ثم المجلس الحكومي،بعدها تأتي مرحلة إحالته على البرلمان، وبالأسبقية بمكتب مجلس النواب تفعيلا للفصلين 75 و78 من الدستور.
إذا ما عدنا للمادة 47 من القانون التنظيمي 130.13، نجد أنه يجب عرض الإطار العام لمشروع قانون المالية للسنة الموالية على اللجنتين المكلفتين بالمالية في البرلمان، وذلك قبل 31 يوليوز، المشكل الآن هو أن الحكومة ألقيت عليها مسؤوليتين، مسؤولية تعديل قانون المالية ثم إعداد الإطار العام لمشروع قانون المالية للسنة الموالية قبل 31 يوليوز، وبالتالي نلاحظ أنه هناك ضغط زمني،لأن وزير المالية حسب المادة 46 يجب عليه إعداد مشروع قانون المالية تحت سلطة رئيس الحكومة، وعليه عبئ تقديم الإطار العام لمشروع قانون المالية للسنة الموالية قبل 31 يوليوز،وعليه عبئ إعداد مشروع قانون المالية التعديلي.
ويجب على الحكومة والبرلمان السهر على الحفاظ على أهم مبدأ تخضع له المالية العمومية وهو التوازن، تفعيلا للفصل 77 من دستور 2011.
إذا ما عدنا للمادة 13 من القانون التنظيمي 130.13، نجد أن النفقات ثلاثة أنواع، نفقات التسيير ونفقات الإستثمار، ونفقات الدين العمومي،وعليه فنفقات الإستثمار تشمل المخططات التنموية والبرامج متعددة السنوات، إذن يجب على الحكومة أثناء تعديلها لقانون المالية أن تراعي لنفقات الإستثمار، خصوصا أن الإستثمار هو المحرك الأساسي لعجلة التنمية، وبما أن جائحة كورونا تعتبر ظرفا طارئا،يمكن للحكومة تفعيل مقتضيات المادة 62 من القانون التنظيمي السالف الذكر، من خلال وقف تنفيذ نفقات الإستثمار مع إخبار مسبق للجنتين المكلفتين بالمالية في البرلمان.
وعلى العموم، كما يقول الدكتور "المنتصر السويني" إن تعديل قانون المالية يعني إنتقال المغرب إلى الحكامة المالية.
إن جائحة كورونا أثرت بشكل كبير على النظام الضريبي المغربي، بإعتباره مكون حيوي من مكونات موارد الدولة،فالضريبة على الدخل(الدخول المهنية والفلاحية والعقارية) تأثرت من هذه الجائحة نتيجة توقف مجموعة من الأنشطة، بإستثناء مداخيل الأجور نتيجة استمرار الموظفين في الإشتغال، وبالتالي ستكون العائدات ضعيفة،بالإضافة إلى الضريبة على الشركات تأثرت بدورها من خلال توقف مجموعة من الشركات عن العمل، دون أن ننسى الضريبة على القيمة المضافة (ضريبة الإستهلاك)، وبالتالي ينبغي من خلال هذه الجائحة إعادة النظر في السياسة الجبائية، وذلك بفرض الضريبة على "الثروة" التي في حالة فرضها ستشكل إنطلاقة مهمة في مسلسل التنمية، وستعود بالإيجابيات على خزينة الدولة، وبالتالي في مثل هذه الأزمات الغير المتوقعة، يمكن أن نجد على الأقل مدخولها، لمساندة الإقتصاد الوطني، فالسياسة الجبائية مهمة جدا وكما يقول "متار" :"إن السياسة الجبائية،إذا كانت في الدول الصناعية تعتبر لملائمة النمو، فإنها في الدول النامية يجب أن تهدف إحداث هذا النمو(5)، وكما يقول" دافيدسون":" إذا كان يمكن أن نمنح للسياسة الجبائية عدة أهداف مختلفة من قبيل: تحفيز النمو الإقتصادي، ضمان فرص الشغل، توزيع عادل للثروات… ،فإن هذه الأهداف لا تعتبر جميعها ملائمة بالنسبة للدول النامية، ولكن يجب إعطاء الأولوية للهدف الإقتصادي." (6)،وبالتالي ينبغي ما بعد أزمة كورونا مراجعة السياسة الجبائية من خلال مراجعة أيضا للإمتيازات والإعفاءات،بالنسبة للفلاحة والعقار والشركات بالدرجة الأولى،وأن تنصب قوانين المالية المستقبلية في هذا الإتجاه، كما يجب أن تركز القوانين المالية المستقبلية على التخفيف من حجم المديونية.
المحور الثاني:تأثر المالية الترابية بجائحة كورونا
إذا كانت المالية العمومية تأثرت بفعل فيروس كورونا، مما استدعى تعديل قانون المالية للسنة، فإن المالية الترابية بدورها تضررت بفعل هذا الفيروس، نظرا لإرتباط المالية الترابية بالمالية العمومية، وبالوضع الإقتصادي الوطني.
لقد حدد دستور 2011 والقوانين التنظيمية للجماعات الترابية(7) مجموعة من موارد الجماعات الترابية (الجهات والعمالات والأقاليم والجماعات) بالإضافة إلى القانون 47.06(8)،فحسب الفصل 141 من الدستور الجديد نجد أن للجماعات الترابية مواردا ذاتية وموارد مرصودة من قبل الدولة أي محولة من طرفها.
لقد أثرت جائحة كورونا بشكل كبير على مالية الجماعات الترابية، بمعنى على ميزانية الجهات والعمالات والأقاليم والجماعات،بل أكثر من ذلك أنها زادت من تفاقم الوضع، خصوصا أن الجماعات الترابية قبل هذه الجائحة وهي تعاني من محدودية المداخيل وإرتفاع النفقات، وجاءت هذه الجائحة وزاردت الطين بلة، فعلى سبيل المثال إذا ما عدنا للمادة الثانية من القانون 47.06 المتعلق بجبايات الجماعات المحلية،نجدها قد حددت مجموعة من الرسوم التي تدخل في إطار المداخيل الذاتية للجماعة، والتي من بينها "الرسم المهني" الذي يعرفه القانون السالف الذكر في مادته الخامسة بأنه يطبق على كل شخص ذاتي أو معنوي ذو جنسية مغربية أو أجنبية يزاول نشاطا مهنيا، وبالتالي في ظل هذه الجائحة هناك العديد من الأنشطة المهنية توقفت، مما سينتج عن هذا التوقف عدم تطبيق هذا الرسم، بل أكثر من ذلك هناك رسم آخر وهو "الرسم على بيع المشروبات" والذي عرفته المادة 64 من القانون السالف الذكر، بأنه يفرض على المقاهي والحانات وقاعات الشاي وعلى كل بائع للمشروبات تستهلك في المكان الذي تباع فيه، وعليه نلاحظ أنه منذ ظهور فيروس كورونا بالمغرب تقرر إغلاق المقاهي والحانات وقاعات الشاي، مما نتج معه إستحالة فرض هذا الرسم، والذي سيؤثر سلبا على عائداته، كما أنه بالرجوع للمادة 70 من القانون السالف ذكره، نجد أنه يفرض الرسم على مؤسسات الإيواء السياحي(الفنادق-الأندية الخاصة-النزل-قرى العطل-الإقامات السياحية-دور الضيافة-مراكز وقصور المؤتمرات وكل مؤسسة سياحية أخرى خاضعة لأحكام القانون 61.00(9) المتعلق بالمنشآت السياحية) وبالتالي نتيجة فيروس كورونا تم إغلاق هذه المؤسسات، مما نتج عنه عدم تطبيق هذا الرسم، والذي سيؤثر على مداخيل الجماعة، ناهيك عن "الرسم على النقل العمومي" المنصوص عليه في المادة 83 من القانون 47.06 فنتيجة منع السفر بين المدن لا يمكن فرض هذا الرسم، وبالتالي نلاحظ أنه بفعل توقف العديد من الأنشطة بسبب فيروس كورونا، نتج مع هذا التوقف إضعاف مداخيل الجماعة، دون أن ننسى الموارد المرصودة من قبل الدولة لها والمتمثلة بالأساس في الضريبة على القيمة المضافة.
كما أن مجالس العمالات والأقاليم تضررت بفعل هذا الفيروس، خصوصا وأنها تستفيد فقط من ثلاثة رسوم حسب ما هو منصوص عليه في المادة الثالثة من القانون 47.06.
أما الجهات والتي اعتبرها دستور 2011 قاطرة للتنمية، هي كذلك تضررت بهذه الجائحة، خصوصا وأنها تتوفر فقط على ثلاثة رسوم ذاتية حسب ما هو منصوص عليه في المادة الرابعة من القانون السالف الذكر، بالإضافة إلى رسمين تستفيد منهما، هما في الأصل من الموارد الذاتية للجماعة، لكنها تستفيد من العائدات، وهما الرسم على الخدمات الجماعية بنسبة 5٪(حسب المادة 37 من القانون 47.06)،والرسم على استخراج مقالع الرمال بنسبة 10٪(حسب المادة 94 من القانون السالف الذكر) ،كما أنه بالرجوع إلى القانون التنظيمي 111.14 المتعلق بالجهات،وبالضبط في المادة 188،نجد أن الجهات تستفيد من الموارد المحولة لها من طرف الدولة، والمتمثلة بالأساس فيما يلي:
+5٪ من الضريبة على الشركات؛
+5٪من الضريبة على الدخل؛
+20٪ من عقود التأمين.
وبما أن هذه الضرائب الوطنية قد تضررت بفعل جائحة كورونا، فلن تستطيع الدولة تخصيص هذه النسب لفائدة الجهات، مما سينعكس سلبا على البرامج التنموية، خصوصا أن الجهات تعتمد على هذه المداخيل في التمويل نظرا لضعف مواردها الذاتية السالفة الذكر.
خلاصة:
وفي الختام، بكل صدق وموضوعية،إن تعامل السلطة التنفيذية مع الأوضاع في ظل جائحة كورونا، برهنت عن شجاعتها، وقدرتها على التأقلم مع الظروف، بل أكثر من ذلك،وما زاد شجاعتها هو إتخاذ قرار تعديل قانون المالية، الذي نادرا ما يتم اللجوء إليه حيث أنه لأول مرة في الألفية الثالثة، تم اللجوء إليه، بعد إنقطاع طويل الأمد.
ويجب إعطاء الجماعات الترابية في إطار تفعيل مبدأ التدبير الحر المنصوص عليه في الفصل 136 من الدستور، السلطة التقريرية،حتى توسع من وعائها الجبائي، وأن لا تظل ميزانيتها رهينة بالموارد المحولة من قبل الدولة، وحتى لا تلجأ إلى الإقتراض، بل أكثر من ذلك حتى تستطيع في مثل هذه الظروف والأوقات المواجهة،كما أنه تماشيا مع منطق دستور 2011 والذي يؤكد على الجهوية المتقدمة وأن الجهة قاطرة التنمية، فينبغي تعديل التوسيع من الموارد الذاتية للجهات، فكيف يعقل أنها قاطرة التمنية وتتوفر فقط على ثلاثة رسوم ذاتية، بل أكثر من ذلك،أنه بقراءة لتلك الرسوم، نجد أنه يستحيل تطبيقها في الجهات 12 بالمملكة، نظرا لإختلاف الخصوصيات بين الجهات.
الهوامش:
1-ظهير شريف 1.19.125 الصادر بتنفيذ القانون 70.19 للسنة المالية 2020،بتاريخ 13 دجنبر 2019،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 6838 مكرر،بتاريخ 14 دجنبر 2019،الصفحة: 11086.
2-ظهير شريف 1-11-91 الصادر بتنفيذ دستور 2011،بتاريخ 29 يوليوز 2011،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 5964 مكرر،بتاريخ 30 يوليوز 2011،الصفحة: 3600.
3-ظهير شريف 1.15.62 الصادر بتنفيذ القانون التنظيمي 130.13 المتعلق بالمالية،بتاريخ 2 يونيو 2015،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 6370،بتاريخ 18 يونيو 2015،الصفحة: 5810.
4-مرسوم 2.20.269 المتعلق بإحداث حساب مرصد لأمور خصوصية يحمل إسم الصندوق الخاص بتدبير جائحة كورونا، كوفيد 19،الصادر بتاريخ 16 مارس 2020،والصادر في الجريدة الرسمية عدد 6865 مكرر،بتاريخ 17 مارس 2020،الصفحة: 1540.
5-د. حميد النهري بن محمد، "النظرية العامة للضريبة والسياسة الجبائية في المغرب"،الطبعة الأولى ماي 2016،مطبعة سليكي أخوين-طنجة،الصفحة: 19.
6-نفس المرجع السابق،الصفحة: 20.
7-ظهير شريف 1.15.83 الصادر بتنفيذ القانون التنظيمي 111.14 المتعلق بالجهات،بتاريخ 7 يوليوز 2015،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 6380،بتاريخ 23 يوليوز 2015،الصفحة: 6585.
ظهير شريف 1.15.84 الصادر بتنفيذ القانون التنظيمي 112.14 المتعلق بالعمالات والأقاليم،بتاريخ 7 يوليوز 2015،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 6380،بتاريخ 23 يوليوز 2015،الصفحة: 6625.
ظهير شريف 1.15.85 الصادر بتنفيذ القانون التنظيمي 113.14،بتاريخ 7 يوليوز 2015،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 6380،بتاريخ 23 يوليوز 2015،الصفحة: 6660.
8-ظهير شريف 1.07.203 الصادر بتنفيذ القانون 47.06 المتعلق بجبايات الجماعات المحلية،بتاريخ 30 نونبر 2007،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 5583،بتاريخ 3 دحنبر 2007،الصفحة: 3734.
9-ظهير شريف 1.02.176 الصادر بتنفيذ القانون 61.00 بمثابة النظام الأساسي للمؤسسات السياحية، بتاريخ 13 يونيو 2002،الصادر في الجريدة الرسمية عدد 5030،بتاريخ 15 غشت 2002،الصفحة: 2329.
* (باحث في الشأن العام المحلي )