سلطات "رئيس الجهة" تجعله مجرد "مستخدم" لدى الوالي و"التدبير الحر" وهم كبير

تتبوأ عملية انتخاب رؤساء الجهات مكانة ذات أهمية قصوى في المشهد السياسي بعد تعديل الدستور سنة 2011 والمصادقة على القانون رقم 111- 14 المنظم للجهات، ولما منحه الخطاب الرسمي من أهمية لموضوع "الجهوية الموسعة والمتقدمة"، والنقاش الذي حضي به داخل أوساط فقهاء القانون الدستوري والمحللين السياسيين خلال الثلاث سنوات الأخيرة.
وما أثار الاهتمام، هو التنافس الحامي الوطيس، في إطار سباق رئاسيات الجهات الإثنى عشر، بين وزراء وبرلمانيين، وقادة أحزاب سياسية تنافسوا بشراسة في انتخابات 4 شتنبر، وخاضوا غمار الرئاسيات الجهوية، بغية قيادة مؤسسات اعتبرها الدستور مستقلة وذات "تدبير حر".
فهل تتوفر للمنتخبين شروط تدبير الجماعة لشؤونها بكيفية ديمقراطية؟ وهل أدت الانتخابات التي جرت يوم 14 شتنبر إلى انتقاء مرشحين قادرين على الدفاع عن مكتسبات القانون الجديد الذي قلص من صلاحيات الولاة. وما هي اختصاصات الجهات والاختصاصات المشتركة بينها وبين الدولة والاختصاصات المنقولة إليها؟ كيف يتم تدبير النظام المالي للجهة وما هو مصدر مواردها المالية؟ كم تضخ الدولة مال دافعي الضرائب في حساب الجماعات والجهات؟ وهل تتوفر فعلا للجماعات تلك القواعد المتعلقة بالحكامة في التدبير الحر لشؤونها، أم أن هناك عوامل تجعل من الجهة مجرد ملحقات كبيرة لوزارة الداخلية؟ إلى أي حد ستكون الآليات المتوفرة في تدبير البرامج وتقييم الأعمال وإجراءات المحاسبة ناجعة في الحد من نهب ثروات الجماعات الترابية؟
خطاب العرش 2015.. نقطة الانطلاق
بعد أربع سنوات من الخطاب المكلي ل 9 مارس الذي انطلق منه ورش "الجهوية الموسعة" وقُدم فيه مشروع الجهوية الموسعة على أنه دفعة قوية لمسلسل الانتقال الديمقراطي بالمغرب، عاد النقاش ليظهر إلى السطح بعد أول انتخابات جماعية وجهوية ما بعد دستور 2011.
لقد قدّم الملك في خطاب العرش لسنة 2015، مشروع ''دفتر تحملات'' جهوي، اعتبره بعض المتتبعين للشأن السياسي، أنه نقطة انطلاق عمل الجهات والأقاليم والجماعات المحلية. فقد تحدث الخطاب عن دراسة حوالي 800 20 مشروع، في إطار دراسة شملت ''كل جهات المملكة، وتم تحديد أزيد من 29 ألف دوار، في 1272 جماعة تعاني من الخصاص'. وتستهدف الدراسة، حسب نص الخطاب الملكي، "أزيد من 12 مليون مواطن يقطنون بأكثر من 24 ألف دوار، وبميزانية إجمالية تبلغ حوالي 50 مليار درهم".
وفي الوقت الذي يرى فيه متتبعون، أن برنامج الكثير من الجهات تم تحديده سلفا في الخطاب الملكي، وأن رؤساء الجهات الستهدفة بهذه البرامج لن تكون لهم الصلاحيات لممارسة برامجهم بالاستقلالية اللازمة، يعتقد بعض المهتمين أن القانون الجديد خول لرؤساء الجهات صلاحيات واسعة تجعل الجهة قادرة على ممارسة التدبير الحر الذي تضمّنه الدستور الجديد.
أحمد البوز، أستاذ القانون الدستوري بجامعة محمد الخامس، يعتبر في تصريح ل ''لكم''، " أن القانون الجديد يتيح صلاحيات واسعة لرؤساء الجهات، وأنه لحدود الساعة لم يتم إطلاع المتتبعين بتفاصيل وفحوى الدراسة، للتأكد إن كان برنامج الجهات سيتضمن تنفيذ أكثر من 20 ألف مشروع، التي تحدث عنها الخطاب، ''ولا نعرف طبيعة الدراسة هل هي دراسة استشرافية، أم تقييمية" يتساءل البوز.
وعاد الخبير الدستوري نفسه ليؤكد ''أن خطاب العرش كانا خطابا توجيهيا ويتضمن نوعا من التقييم، غير أن الدراسة لم تنشر، في الوقت الذي يلاحظ فيه أن الأحزاب لم تقدم برنامجا واضحا في ما يخص الجهات والجماعات، وليست هناك، يضيف البوز، معطيات دقيقة عن الموضوع".
وفي اتجاه أخر، يرى الباحث المختص في العلوم السياسية ومدير مركز تكانل للدراسات والأبحاث، عبد الرحيم العلام، في تصريح ل "لكم" ''أن نظام سير الجهات بالمغرب ليس مختلفاً عن نظام سير الحكومة نفسها، التي لا يمكن أن تصرّف برامجها إلا بعد اجتماع المجلس الوزاري الذي يترأسه الملك، وستخضع الجهات لنفس المنطق الذي يجعل منها مؤسسات غير مستقلة عن السياسات الكبرى التي تحدد من طرف المؤسسة الملكية''.
ووفق القانون المنظم للجهات، فإنها مؤسسات تتمتع بالشخصية الاعتبارية والاستقلال الإداري والمالي، غير أن المشاريع التي تحدث عنها خطاب العرش الأخير والتي تهمّ مختلف جهات المغرب وتستهدف 12 مليون مواطن، أحيلت على بعض المصالح داخل وزارة الداخلية وستشرع في تنفيذها مطلع 2016، لمدة لا تقل عن 5 سنوات، أي ما يوافق المدة التي سيتولى فيها رؤساء الجهات تنفيذ مهامهم.
وما يقّيد عمل الجهات، التي تتمع بالاستقلالية من الناحية النصّية والقانونية المحضة، هو أنها لا يمكن أن تباشر عملها إلا بمراعاة السياسات والاستراتيجيات العامة والقطاعية للدولة في هذه المجالات. والتي تتكلف السلطة المركزية بتحديدها، ولهذه الغاية، تمارس الجهة اختصاصات ذاتية، واختصاصات مشتركة مع الدولة، واختصاصات منقولة إليها، ورغم أن القانون يمنح صلاحيات واسعة للجهة ويضمن استقلالها، لكن مع ذلك تتدخل وزارة الداخلية في عدد من القضايا التي تتعلق بالتنفيذ والتدبير.
اختصاصات رئيس الجهة واسعة.. لكنها مقيدة
يُعتبر رئيس المجلس الجهوي المنتخب، وفقا للقانون التنظيمي الجديد، آمرًا بقبض مداخيل الجهة وصرف نفقاتها، ويرأس مجلسها ويمثلها بصفة رسمية في جميع أعمال الحياة المدنية والإدارية والقضائية ويسهر على مصالحها ويعتبر الرئيس التسلسلي للعاملين بها، ويسهر على تدبير شؤونهم، ويتولى التعيين في جميع المناصب وإعداد برنامج التنمية الجهوية والتصميم الجهوي لإعداد التراب وإعداد الميزانية وإبرام صفقات الأشغال أو التوريدات أو الخدمات. ووفقا لذلك منح القانون التنظيمي لرئيس الجهة صلاحيات واسعة لتدبير شؤون جهته، غير أن بعض التحليلات اعتبرت أن مجموع الصاحيات جاءت بعبارة فضفاضة وغير دقيقة من الناحية القانونية. وأن التسيير يكون ارتباطا مجملا بالتنسيق مع الولاية، التي يمكن لها التدخل في بعض تفاصيل تسيير المصالح الإدارية للجهة، في مقابل ذلك يمارس والي الجهة المراقبة الإدارية على شرعية قرارات رئيس المجلس ومقررات مجلس الجهة.
وتتمثل مهمة الجهات، حسب القانون 111. 14 المنظم لها، في استعمال الموارد الطبيعية المتوفر لها، والعمل على تيسير توطين الأنشطة المنتجة للثروة والشغل، وتحسين القدرات التدبيرية للموارد البشرية وتكوينها. ويتميز الحكم الجهوي بالاستقلالية المالية والتدبيرية، حسب القانون المنظم، ما يسمح لها بتسير مجال ترابي بموارد مالية وبشرية مستقلة وبنوع من الحرية.
غير أنه في المغرب، مزال يطرح مفهوم الجهوية عددا من التحديات، نظرا لكونه حديث التداول حيث أتى في سياق مرتبط بمشكل الصحراء، ورهين بمقترح الحكم الذاتي الذي يطرحه المغرب، وقد اعتبر العلام، في هذا الباب، ''أن فشل مقترح الحكم الذاتي سيؤدي إلى العودة إلى اللامركزية التي كانت معمولة وفقا لدستور 1996."
ورغم أن القانون حسب مختصين جَرّد الولاة من بعض الاختصاصات، إلا أنه في المقابل ما تزال الجهة، مقيدة بالسلطة المركزية، حيث تضل اختصاصات رئيس الجهة غير مستقلة بعلاقتها مع وزارة الداخلية ومصالح الولاية ووزارة المالية، كما حدده قانون تنظيم الجهات. إذ يتعين على مجلس الجهة مثلا، وفقا للقانون الجديد، تبليغ نسخ من محاضر الدورات ومقررات مجلس الجهة وكذا نسخ من قرارات الرئيس المتخذة في إطار السلطة التنظيمية، إلى والي الجهة، داخل أجل لا يتعدى خمسة أيام من تاريخ اختتام الدورة أو تاريخ اتخاذ القرارات.
رئيس الجهة .. مستخدم بصلاحيات أوسع
يقول عبد الرحيم العلام، الباحث في العلوم السياسية، إن المتفحص للقانون التنظيمي للجهات، لا يمكن أن يلمس تغيرات كبيرة في صلاحيات المنتخبين، إلا إذا استثنينا أن رئيس مجلس الجهة سيكون آمرًا بالصرف، لكنه دائما يبقى تحت وصاية سلطة وزارة المالية والوالي، فيمكن لهذا الأخير مثلا، يضيف العلاّم، أن يحل محل رئيس المجلس الجهوي، وتجميد صلاحياته وعمل المجلس أو حله عن طريق القضاء الإداري المستعجل.
ووفق قراءته، يستطرد الباحث، أن رئيس الجهة، يصبح بهذا المنطق مستخدما لدى الولاية، إما بالمراقبة أو بطلب إدراج النفقات الإجبارية مثلا، وبمنطق أخر، يؤكد العلام، لا تحس بأنك أمام رئيس فعلي للجهة، لأنه لا يملك أدوات الإجبار.
ووفق العقلية السائدة، وضعف النخب السياسية وتبعيتها للسلطة المركزية، ''سنكون أمام رئيس فعلي معين ورئيس منتخب لا يبعد عنه سوى بأمتار قليلة في نفس المدينة" على حد تعبير العلام.
من نظام الوصاية إلى نظام المراقبة
عكس العلام يعتبر، أحمد البوز، المتخصص في القانون الدستوري، في رده على سؤال ''لكم'' حول إمكانية تدبير الجهات بطريقة ديمقراطية مستقلة وحرّة، بأن القانون جرّد بعض الصلاحيات من الوالي الذي كان يعتبر آمرًا بالصرف وفق القانون القديم، وانتقلنا وفق الدستور الجديد، يقول البوز، من نظام الوصاية إلى نظام المراقبة الادارية، وهذه معطيات جديدة تلعب لصالح توسيع صلاحيات المنتخبين والجهات، غير أن مسألة الصلاحيات مرتبطة بجرأة المنتخبين وقدرتهم على فرض صلاحياتهم وفق النص القانوني".
ويعتبر البوز أن المسؤوليات التي أسندت لرؤساء الجهات مهمة، ويقتصر دور الوالي في المراقبة وفق النص القانوني، ويضيف البوز ''لقد مر بند في الدستور لم يثر اهتماما كبيرا، وهو المتعلق بمنح السلطات اللامركزية إمكانية المراقبة الإدارية على المنتخبين"، ويضيف "لا أريد أن أقول أن هذه السلطات رفعت اليد على المنتخبين بقدر ما أنه وقع تطور من الناحية القانونية"، وتساءل البوز عن مدى قدرة المنتخبين في ممارسة صلاحياتهم المهمة. في المقابل ذهبت بعض التحليلات إلى أن القانون التنظيمي للجهات لا يتيح مسألة "التدبير الحر" الذي تحدث عنه الفصل 136 من الدستور، ويتجه القانون نفسه إلى توسع هامش المراقبة الادارية التي نصت عليها المادة 145 منه.

الوالي يعوض رئيس الجهة
ووفقا للقانون 113.14 الذي ينظم الجهات، يعوض والي الجهة، في بعض الحالات الرئيس المنتخب، الذي يمارس بهذه الصفة الصلاحيات المخولة لرئيس مجلس الجهة بموجب القانون التنظيمي. وتنحصر صلاحيات اللجنة الخاصة التي يترأسها الوالي، في تصريف الأمور الجارية. أما إذا امتنع الرئيس عن القيام بالأعمال المنوطة به بمقتضى أحكام القانون التنظيمي وترتب على ذلك إخلال بالسير العادي لمصالح الجهة، حسب النص القانوني، قامت السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية، عن طريق والي الجهة، بمطالبته بمزاولة المهام المنوطة به. ولا تكون العديد من مقررات المجلس قابلة للتنفيذ إلا بعد التأشير عليها من قبل السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية. ويتعلق الأمر، بالمقرر المتعلق ببرنامج التنمية الجهوية، والمقرر المتعلق بالتصميم الجهوي لإعداد التراب، والمقرر القاضي بتنظيم إدارة الجهة وتحديد اختصاصاتها، والمقررات المتعلقة بالتدبير المفوض للمرافق والمنشآت العمومي الجهوية، والمقررات المتعلقة بإحداث شركات التنمية الجهوية، والمقررات ذات الوقع المالي على النفقات والمداخيل، ولاسيما تحديد سعر الرسوم والأتاوى ومختلف الحقوق وتفويت أملاك الجهة وتخصيصها، ثم المقرر المتعلق باتفاقيات التعاون اللامركزي والتوأمة التي تبرمها الجهة مع الجماعات المحلية الأجنبية وفاعلين من خارج المملكة.

صلاحيات توقيف المجلس المنتخب
يمارس الوالي مهام واسعة في المراقبة الإدارية على الجوانب المرتبطة بشرعية قرارات ومقررات الجهة، ويمكن للوالي مثلا في حال حل النزاعات في القضاء الإداري أن يصرح ببطلان المداولات من طرف المحكمة الإدارية، أو الاعتراض على قرارات المجلس المتعلقة بموضوع خارج عن نطاق اختصاصاته، ويمكن للمحكمة للإدارية أن تبث في طلب حلول الوالي محل رئيس المجلس الجهوي وتكليفه ببعض الاختصاصات المهمة في التسيير.
وفقا لذلك تحضر وزارة الداخلية في كل التفاصيل المتعلقة بتدبير الجهة. فإذا رغب رئيس مجلس الجماعة أو الجهة مثلا، في التخلي عن مهام رئاسة المجلس، وجب عليه تقديم استقالته إلى عامل العمالة أو الإقليم أو الوالي، أو من ينوب عنهما وليس إلى المشرف المباشر عن الانتخابات. أما إذا رفض المجلس القيام بالأعمال المنوطة به بمقتضى أحكام القانون التنظيمي أو رفض التداول واتخاذ المقرر المتعلق بالميزانية أو بتدبير المرافق العمومية التابعة للجهة، أو إذا وقع اختلال في سير مجلس الجهة، تعين على الرئيس أن يتقدم بطلب إلى السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية، عن طريق والي الجهة، لتوجيه إعذار إلى المجلس للقيام بالمتعين. وإذا رفض المجلس القيام بذلك، أو إذا استمر الاختلال بعد مرور شهر ابتداء من تاريخ توجيه الإعذار، أمكن للسلطة الحكومية المكلفة بالداخلية اتخاذ إجراءات، تصل إلى حد اقتراح توقيف المجلس لمدة ثلاثة أشهر، يتخذ من قبل السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية وينشر بالجريدة الرسمية، أو يحال الأمر إلى المحكمة الإدارية من أجل حل المجلس.
مصادر الموارد المالية للجهات
حسب المادة 186 من القانون المنظم للجهات، فيتعين على الدولة أن تقوم بموجب قوانين المالية، برصد موارد قارة وكافية للجهات من أجل تمكينها من ممارسة الاختصاصات الذاتية المخولة لها بموجب أحكام القانون التنظيمي. وتتوفر الجهات لممارسة اختصاصاتها على موارد مالية ذاتية وموارد مالية ترصدها لها الدولة وكذا ما تحصله من اقتراضات لتنفيذ برامجها.
وترصد الدولة للجهات، بموجب قوانين المالية، بصفة تدريجية، نسبا محددة في 5 % من حصيلة الضريبة على الشركات، و5 % من حصيلة الضريبة على الدخل، و%20 من حصيلة الرسم على عقود التأمين، تضاف إليها اعتمادات مالية من الميزانية العامة للدولة في أفق بلوغ سقف 10 ملايير درهم سنة 2021.
ويمكن، أيضا للجهات، أن تستفيد من تسبيقات تقدمها الدولة في شكل تسهيلات مالية في انتظار استخلاص المداخيل الواجب تحصيلها برسم الموارد الضريبية وبرسم حصتها من ضرائب الدولة.
يجب على رئيس الجهة، وفق القانون المنظم، إيداع الميزانية بمقر الجهة خلال خمسة عشر (15) يوما الموالية للتأشير عليها من طرف الوالي. وتوضع الميزانية رهن إشارة العموم . ويتم تبليغها فورا إلى الخازن لدى الجهة من قبل رئيس المجلس.
بالمقابل، فإن قانون الجهات، فصل في مسألة المراقبة المالية، التي قيد صرفها بضرورة مرورها على مصالح الولاية، ويتعلق الأمر بكل ما له علاقة بالمقررات المتعلقة بالميزانية وذات الوقع المالي بالنسبة للنفقات والمداخيل، وتفويت الأملاك الجماعية، ولا تصرف المزانية إلا بعد التأشير عليها من طرف الوالي، داخل أجل 20 يوما من تاريخ توصله بالمقرر.
في نفس الإطار، يمكن التأكيد أن التدبير المالي الحر الذي تضمنه دستور 2011 لا يمكن مزاولته في ظل قانون تنظيمي يشدد على أن "تبقى المزانية مقيدة باقتراحات من السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية والسلطة الحكومية المكلفة بالمالية'' كما أكد على ذلك قانون 111. 14.
مقصلة ميزانية التسيير والنفقات الإجبارية
رغم أن القانون الجديد أكد أن رئيس مجلس الجهة يعتبر آمرا بقبض مداخيل الجهة وصرف نفقاتها، ويعهد بالعمليات المالية والمحاسباتية المترتبة عن تنفيذ ميزانية الجهة إلى الآمر بالصرف والخازن لدى الجهة، إلا أن السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية، يحق لها وضع "ميزانية للتسيير" على أساس آخر ميزانية مؤشر عليها، وذلك إذا لم يتم اعتماد الميزانية بعد دراستها في لجنة الميزانية والشؤون المالية والبرمجة داخل أجل عشرة أيام على الأقل قبل تاريخ افتتاح الدورة المتعلقة باعتماد الميزانية من قبل المجلس.
وفي ذات الإطار تقوم السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية بدعوة رئيس المجلس إلى تسجيل كل نفقة إجبارية لم يتم تسجيلها بميزانية الجهة. ووفقا للمادة 205 من قانون الجهات يتعين على الرئيس عرض الميزانية على المجلس للتداول في شأنها، بعد تسجيل النفقات الإجبارية بطلب من السلطة الحكومية المكلفة بالداخلية، غير أنه يمكن للمجلس أن يتخذ مقررا يفوض بموجبه إلى الرئيس صلاحية القيام بتسجيل النفقات الإجبارية تلقائيا. وفق ذات القانون.