مقاربة الدور الرقابي للجان البرلمانية

إن الرقابة في مفهومها العام حمالة أوجه، فهي بالمفهوم السياسي مجموعة من العمليات والإجراءات والقواعد التي تهدف إلى ضمان السير العادي للمخططات والبرامج والاستراتيجيات والسياسات المتبعة في أي دولة أو مؤسسة، وبالمفهوم الثقافي هي مجموعة من القيم الأخلاقية والثقافية أو الدينية التي تحدد المرجعيات المتحكمة في طريقة تعامل الناس- كانوا حكاما أو محكومين- مع القواعد والإجراءات والسلوكات في علاقتها مع الظواهر الاجتماعية والاقتصادية والسياسية.
أما الرقابة البرلمانية التي تدخل ضمن مفهوم الرقابة السياسية أو رقابة الديمقراطية التمثيلية فتعرف عمليا بأنها:"التحليل والتتبع ومراقبة العمل الحكومي والمؤسسات العمومية، بما في ذلك عملية تطبيق السياسات والتشريعات".[1] ويقصد بها كذلك الأنشطة السياسية للمجالس النيابية في مقابل أنشطتها التشريعية، وتغطي مجموعة كبيرة من العمليات بدء من طرح المسؤولية الحكومية، مرورا بمختلف الأنشطة الإخبارية البحتة،[2] وصولا إلى المسؤولية الجنائية لأعضاء الحكومات و رؤساء الدول.
وعلى العموم يمكن حصر الأدوات والأساليب المعتمدة في مجال المراقبة البرلمانية وأنواعها- مع الاختلاف الملحوظ في مساطرها وشروط تطبيقها حسب ما هو منصوص عليه في الدساتير والأنظمة الداخلية والقوانين المعتمدة بمختلف برلمانات العالم- في: الأسئلة الشفهية والكتابية والاستجوابات، وتنظيم مناقشات ومداولات، وتقديم ملتمسات رقابة لمعارضة مواصلة الحكومة تحمل مسؤوليتها، وإجراء تصويت على برنامج أو نص تشريعي بغية سحب الثقة منها ( الحكومة)، وتوجيه الاتهام لأعضاء الحكومة، فضلا عن الآليات المستعملة من لدن اللجان الدائمة واللجان الخاصة والمؤقتة، والبعثات البرلمانية، ومكاتب برلمانية للتقييم وتتبع تنفيذ القوانين أو التقييم التشريعي، وعرائض الشكاوى، والمراقبة المالية المتمثلة أساسا في فحص الحسابات والنفقات العمومية وتنفيذ الميزانية عن طريق قوانين التصفية، ومراقبة المقاولات العمومية والشبه عمومية، بل حتى مراقبة الأمن الداخلي والخارجي.
تتوقف تنمية عمل البرلمان الرقابي على إمداده بالإمكانيات الضرورية حتى يتسنى له القيام بدوره في مراقبة عمل الجهاز الحكومي بشكل عملي وفعال، علاوة على التفكير الدائم والجدي في مراجعة وتطوير الضوابط القانونية المتعلقة بالأدوات والتقنيات المخولة له، ورصد أهدافها وغاياتها، والبحث عن الأسباب الكامنة وراء اللجوء المستمر إلى أسلوب رقابي دون آخر، واستعمال أداة رقابية دون أخرى. وكذا مدى فعالية الأدوات المستخدمة، حيث يلاحظ مثلا التهافت على استعمال الأسئلة كأداة مألوفة لمراقبة العمل الحكومي دون تفكير في مدى نجاعتها، و ما إذا لم يكن بعض ممثلي الشعب يغتنمونها فرصة لمجرد الظهور في وسائل الإعلام ، والتظاهر بالدفاع عن مصالح الناخبين.
في هذا الصدد لابد من التذكير بالأدوات والآليات الرقابية التي نص عليها الدستور المغربي صراحة وهي: من جهة، الأدوات التي تطرح من خلالها مسؤولية الحكومة أمام البرلمان وتؤدي إلى استقالتها الجماعية، سواء بمبادرة من الحكومة ذاتها لما تبادر بعرض برنامج أو تصريح أو نص تشريعي على البرلمان للتصويت،[3] أو لما يبادر أحد مجلسي البرلمان بتقديم ملتمس للرقابة. ومن جهة أخرى، الأدوات التي قد تثار من خلالها مسؤولية الحكومة لكنها لا تؤدي بالضرورة إلى استقالتها، وذلك عن طريق التصويت على ملتمس توجيه تنبيه لها من لدن مجلس المستشارين، [4] وتوجيه الاتهام لأعضاء الحكومة،[5] علاوة على تكوين لجان نيابية لتقصي الحقائق.[6] وأخيرا تقديم الأسئلة الشفوية والكتابية والآنية المستعجلة.[7].
يصعب وضع حد فاصل بين الرقابة التي تمارسها اللجان البرلمانية، من جهة، والرقابة التي تمارسها كل الأجهزة المكونة للمؤسسات البرلمانية للعمل الحكومي لما تشكله من تكامل فيما بينها، بحيث أن الدور الرقابي للجان مرتبط أشد الارتباط بالدور الرقابي للمجلس النيابي ككل عبر آليات وقنوات واتجاهات متعددة ومتداخلة. بمعنى أن المسلسل الرقابي، في جانب كبير منه، شأنه كشأن المسلسل التشريعي ينتقل في الاتجاهات الصاعدة والنازلة بين الجلسة العامة ومختلف اللجان داخل المجلس الواحد. كما يمكن القول أن اللجان تمارس في كثير من الأحيان دورا رقابيا بالنيابة، وبتعبير آخر بتفويض من المجلس ذاته، لا سيما وأن نتائج عمل اللجان في المجالين التشريعي والرقابي معا يتعين عرضه في نهاية المطاف على المجلس لاتخاذ القرار النهائي في كل مسألة معروضة عليه.
وارتباطا بالأدوات الرقابية المخولة للجان البرلمانية فقد أسندت للجان الدائمة( commissions permanente) القيام بمهام إخبارية( Missions dinformations)، وعقد جلسات استماع Les auditions، علاوة على المراقبة المالية المخولة للجنة المالية بصفة خاصة وباقي اللجان بصفة عامة.
لقد أشار دستور 1996، في فصوله (42 و54 و55 و57 و58) كشأن الدساتير السابقة إلى دور اللجان الدائمة في المجال التشريعي فقط، والتزم الصمت فيما يخص دورها الرقابي. ومع ذلك فإن المقتضيات المتعلقة بآليات الرقابة المنصوص عليها في النظامين الداخليين لمجلسي البرلمان، فضلا عما رسخته الأعراف في مجال دراسة القضايا المرتبطة بالقطاعات الوزارية -خارج إطار التشريع- قد مكن اللجان من التوفر في واقع الأمر على رصيد هام في مجال الرقابة يجعلها، إن تم الحرص على تفعيلها بالجدية والفعالية المطلوبتين، تتبوأ مكانة بارزة ضمن باقي الأدوات الرقابية البرلمانية. ومن ضمن الوسائل الرقابية المعتمدة من لدن اللجان الدائمة اللجوء إلى عقد جلسات الاستماع، والاضطلاع بالدور الاستطلاعي أو الإخباري. حيث خصص مجلس النواب الفرع الثالث المكون من المادتين (36و41) من النظام الداخلي لمقتضيات تتعلق بطلبات عقد اجتماعات لدراسة مختلف المواضيع أو الاستماع لأعضاء الحكومة، إما بمبادرة من الحكومة أو من اللجنة المعنية.
بخصوص الاستماع بطلب من الحكومة، يشير النظام الداخلي لمجلس النواب إلى أنه يتعين على اللجان بناء على طلب يتقدم به الوزراء الاستماع إليهم وإلى مندوبي الحكومة.[8] في حين لم يشر النظام الداخلي لمجلس المستشارين نهائيا لعقد جلسات الاستماع بناء على طلب من الوزراء مقتصرا فقط في المادة 58 منه على حق الوزراء في حضور أشغال اللجان طبقا لأحكام الفقرة الأولى من الفصل 42 من الدستور. أما الاستماع بطلب من اللجان الدائمة، فتنظمه مقتضيات الفقرتين الأولى والثانية من المادة 36 و الفقرة الثالثة من المادة 41 من النظام الداخلي لمجلس النواب، حيث يمكن لأعضاء اللجنة أن يطلبوا عقد اجتماعاتها من أجل دراسة موضوع يرتبط بالقطاعات التي تدخل في نطاق اختصاصها. ولكل لجنة الحق في الاستماع إلى أي عضو من أعضاء الحكومة. وكذا لأي ممثل عن مجلس من المجالس العليا أو مندوب سامي أو مدير مؤسسة عمومية أو شبه عمومية أو شركة الدولة بحضور عضو الحكومة الوصي على القطاع.
أما بالنسبة لمجلس المستشارين فتتيح مقتضيات الفقرة الثانية من المادة 58 من نظامه الداخلي لكل رئيس لجنة إمكانية طلب الاستماع إلى أي عضو من أعضاء الحكومة، كما تخول المادة 59 من نفس النظام الحق لكل لجنة أن تطلب بواسطة رئيس المجلس استدعاء ممثل عن المجلس الأعلى للإنعاش الوطني والتخطيط والمجلس الأعلى للتعليم ليقدم لها عرضا في كل مسألة تعنيها.
وفيما يتعلق بالدور الاستطلاعي للجان الدائمة أطلق مجلس المستشارين في المادة 67 من نظامه الداخلي على هذه الآلية اسم "مهمة إخبار"، حيث يجوز للجان الدائمة أن تكلف بعض أعضائها بمهمة إخبار حول شروط وظروف تطبيق نص تشريعي معين، أو موضوع يهم المجتمع أو يتعلق بنشاط من أنشطة الحكومة. ويتم إعداد تقرير في الموضوع من أجل عرضه على اللجان قصد مناقشته أو إحالته على المجلس برمته.
من جهته، خص النظام الداخلي لمجلس النواب هذه الأداة بعنوان بارز: "الدور الاستطلاعي للجان الدائمة". وتضمنت المادة 35 المتعلقة بالموضوع تقريبا نفس مقتضيات المادة 67 من النظام الداخلي لمجلس المستشارين، حيث تم فقط استبدال عبارة "مهمة إخبار" بعبارة "مهمة استطلاعية مؤقتة"، وإضافة عبارة:" باتفاق مع مكتب مجلس النواب". وعوض إحالة التقرير على المجلس تتم إحالته على مكتب المجلس. وفي كلتا الحالتين فإن الإحالة لا تعني بالضرورة عرض التقرير على أنظار المجلس لمناقشته.
و مما يلاحظ، في هذا الإطار، عدم تفعيل مقتضيات المادتين 67 و 35 من النظامين الداخليين لمجلسي البرلمان فيما يخص شروط وظروف تطبيق نص تشريعي معين، نحو أن تتابع لجنتا التعليم والقطاعات الاجتماعية في كل مجلس شروط وظروف تطبيق القوانين المتعلقة بالميثاق الوطني للتعليم. مع العلم أن من ضمن الشروط الأولية في تطبيق أي نص تشريعي تتبع عملية إصدار الحكومة للمراسيم التطبيقية، لا سيما تلك التي يشير إليها النص التشريعي ذاته.
بالنسبة للأداة المتمثلة في إحداث لجان نيابية لتقصي الحقائق( Commissions denquêtes) التي لم يتم التنصيص على حق البرلمان في تشكيلها إلا في الدستور المراجع سنة 1992، حيث تمت إلى حد ما، منذ هذا التاريخ، تقوية السلطة الرقابية للبرلمان وتوسيعها، رغم الشروط الصعبة المطلوبة لتقديم طلب تشكيلها، الذي يتطلب توفر أغلبية الأعضاء بالنسبة لكل مجلس. علاوة على تحديد صلاحياتها بشكل دقيق في الاقتصار على جمع المعلومات المتعلقة بوقائع معينة شريطة ألا تكون موضوع متابعات قضائية، بل يجب توقيف مهمتها إن سبق تكوينها فور فتح بحث قضائي في الوقائع التي اقتضت تشكيلها.
كما يجوز للوزير الأول، بناء على مقتضيات المادة العاشرة من القانون التنظيمي المتعلق بطريقة تسيير هذه اللجان، أن يعترض على تزويد اللجنة بسبب الطابع السري للوقائع المطلوب تقصي الحقائق بشأنها عندما يتعلق الأمر بالإدلاء بمعلومات تهم الدفاع الوطني أو أمن الدولة الداخلي أو الخارجي أو علاقات المغرب مع دول أجنبية.
يضمن النظامان الداخليان لمجلسي البرلمان المقتضيات المتعلقة بهذه اللجان في أكثر من مادة. ففي النظام الداخلي لمجلس النواب، تم إدراجها ضمن محتويات الجزء الرابع المتعلق ب " مسؤولية الحكومة أمام مجلس النواب" (المواد: 167 و 168 و 169). أما النظام الداخلي لمجلس المستشارين فقد خصها بأربعة مواد وهي: 71 و 72 و 73 و 74. إلا أنه قد أدرجها ضمن الجزء الأول المتعلق "بهيئات مجلس المستشارين".
واللافت للانتباه أن عدد المرات التي تم فيها اللجوء إلى تفعيل اللجان النيابية لتقصي الحقائق على مدى التجربة البرلمانية المغربية كلها لا يتعدى 6 مرات. مما يدل على قلة اللجوء إلى استعمال هذه الأداة الرقابية، وذلك لعدة أسباب منها ما تمت الإشارة إليه سابقا. في حين نجد العديد من المجالس النيابية تلجأ بكثرة وباستمرار إلى اللجان النيابية لتقصي الحقائق باعتبارها أداة عملية وفعالة لمراقبة الحكومة ومؤسسات الدولة. فعلى سبيل المثال فقط لجأ مجلس الشيوخ الفرنسي إحداث 17 لجنة لتقصي الحقائق خلال الفترة ما بين 1988 و2002.[9].
وبالكاد، شكلت بالمغرب على مستوى مجلس النواب اللجنة الأولى في 30 مايو 1979، بناء على ملتمس صادر عن مجلس النواب وبموافقة الحكومة حول تسرب امتحانات الباكالوريا تحت رئاسة محمد بلحاج عن الأغلبية، وتولى مهمة المقرر عبد العزيز العلوي الحافظي عن المعارضة. وبرسالة ملكية أحدثت لجنة ثانية في 11 يناير 1991 حول أحداث فاس وطنجة، برئاسة المعطي بوعبيد عن الأغلبية، وتولى مهمة مقرر اللجنة أحمد القادري عن المعارضة، وحول موضوع المخدرات شكلت في 28 دجنبر 1995 لجنة ثالثة بطلب من أغلبية أعضاء مجلس النواب برئاسة امحند العنصر عن الأغلبية وتولى مهمة مقررها السيد أحمد الريح عن المعارضة. كما شكلت لجنة رابعة حول القرض العقاري والسياحي في 12 يوليو 2000، بطلب من أغلبية أعضاء مجلس النواب تولى رئاستها السيد إدريس لشكر عن الأغلبية وأسندت مهمة المقرر إلى السيد الحاج نعناني عن الأغلبية. وفي 18 يونيو 2008، شكلت لجنة خامسة حول أحداث سيدي إفني برئاسة النائب نور الدين مضيان عن الأغلبية ( الفريق الاستقلالي)، وتولى مهمة المقرر النائب محمد مصطفى الإبراهيمي عن الأغلبية ( الفريق الاشتراكي).
أما اللجنة السادسة لتقصي الحقائق في تاريخ البرلمان المغربي فقد شكلها مجلس المستشارين في 27 نونبر 2001، حول الصندوق الوطني للضمان الاجتماعي، وترأسها السيد رحو الهيلع عن الأغلبية وتولى مقررها السيد صوالحي بوزكري عن المعارضة. وهي اللجنة الوحيدة التي كونها هذا المجلس منذ إحداثه إلى اليوم.
-----------------
[1] Les outils du contrôle parlementaire- Publié par lUnion parlementaire. P.9.
[2] PIERE AVRIL- JEAN GIQUEL: Droit parlementaire, Editions Montchrestien, EJA, Paris, 2004. P. 253
[3] الفصلان 60 و75 من الدستور.
[4] الفصلان 76 و 77 من الدستور
[5] الفصلان 89 و90 من الدستور والمادة 171 من ن.د.م.ن والمواد 309 إلى 313 من ن.د.م.م(يقصد بحروف ن.د.م.ن: النظام الداخلي لمجلس النواب. و ن.د.م.م: النظام الداخلي لمجلس المستشارين).
[6] الفصل 42 من الدستور
[7] أنظر الفصل 56 من الدستور والمواد من 284إلى 307 من ن.د.م.م – والمواد من 155 إلى166 من ن.د.م.ن.
[8] الفقرة الثانية من م.41 من ن.د .م.ن.
[9] Pauline Turk: Les commissions parlementaires permanentes et le renouveau du parlement sous la Vé République- Ed. Dalloz. 2005.p 314.