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Réforme des subventions à l'énergie
Les six «suggestions» du FMI Doper la croissance et atténuer la pauvreté
Publié dans L'opinion le 31 - 03 - 2013

Les subventions à l'énergie ont des conséquences économiques très variées. Leur but est de protéger les consommateurs, mais elles exacerbent les déséquilibres budgétaires, évincent les dépenses publiques prioritaires et dépriment les investissements privés, notamment dans le secteur de l'énergie. Les subventions sont aussi à l'origine d'une distorsion de l'affectation des ressources car elles encouragent une consommation excessive d'énergie, favorisent artificiellement les industries à forte intensité de capital, réduisent les incitations à l'investissement dans les énergies renouvelables et accélèrent l'épuisement des ressources naturelles. La plupart des avantages des subventions reviennent aux ménages dont le revenu est plus élevé, ce qui exacerbe les inégalités. Même les générations futures sont touchées, car elles subissent les effets négatifs de l'accroissement de la consommation énergétique sur le réchauffement de la planète.
Le document mis au point par le FMI inclut les estimations les plus exhaustives sur les subventions énergétiques actuellement disponibles dans 176 pays et une analyse des «modalités» d'une réforme des subventions à l'énergie qui s'inspire des conclusions de 22 études de cas de pays entreprises par les services du FMI et des analyses réalisées par d'autres institutions.
Les subventions à l'énergie sont très répandues et représentent des coûts budgétaires et économiques substantiels dans la plupart des régions. Sur une base du prix «sans taxes», les subventions aux produits pétroliers, à l'électricité, au gaz naturel et au charbon ont atteint 480 milliards de dollars EU en 2011 (0,7 % du PIB global, soit 2 % du total des recettes publiques). Le coût des subventions est particulièrement élevé dans les pays exportateurs de pétrole, puisqu'il représente environ les deux tiers du total. Sur une base du prix «avec taxes» - c'est-à-dire que l'on tient aussi compte des externalités négatives de la consommation énergétique - les subventions sont beaucoup plus élevées à 1,9 billion de dollars EU (2,5% du PIB global, soit 8 % du total des recettes publiques). Les économies avancées sont à l'origine d'environ 40 % du total des subventions aux prix avec taxes, tandis que les exportateurs de pétrole représentent environ un tiers. L'élimination de ces subventions pourrait se traduire par une baisse de 13 % des émissions de CO2 et donner lieu à des retombées positives en réduisant la demande d'énergie mondiale.
L'expérience des pays suggère que la réforme des subventions fait intervenir six éléments majeurs, à savoir :
- un plan exhaustif de la réforme du secteur de l'énergie avec des objectifs à long terme clairs, une analyse de l'impact des réformes et une consultation des parties prenantes ;
- une grande stratégie de communication, appuyée par une amélioration de la transparence, notamment moyennant la diffusion d'informations sur l'ampleur des subventions et la comptabilisation des subventions dans le budget ;
- des augmentations de prix correctement échelonnées, dont la séquence peut être différente selon le produit énergétique ;
- l'amélioration de l'efficacité des entreprises d'État pour réduire les subventions aux producteurs;
- des mesures ciblées pour protéger les pauvres et
- des réformes institutionnelles qui dépolitisent la fixation des prix énergétiques, par exemple en introduisant des mécanismes automatiques de détermination des prix.
Selon le FMI, la récente flambée des prix énergétiques internationaux, conjuguée à sa répercussion incomplète sur les prix intérieurs, a suscité des appels à l'élimination progressive des subventions à l'énergie. Les prix internationaux de l'énergie ont nettement augmenté au cours des trois dernières années, à l'exception du gaz naturel. Pourtant, nombre d'économies à faible revenu et à revenu intermédiaire ont été réticentes à ajuster leurs prix énergétiques intérieurs pour refléter ces augmentations. Les coûts budgétaires ont été substantiels et posent des risques budgétaires encore plus importants pour ces pays si les prix internationaux continuent de progresser. Dans les économies avancées, la répercussion a été plus marquée, mais les prix restent inférieurs aux niveaux requis pour tenir pleinement compte des externalités négatives de la consommation de l'énergie sur l'environnement, la santé publique et l'encombrement des routes.
Les subventions à l'énergie ont des conséquences économiques très variées. Les subventions aux dépenses aggravent les déséquilibres budgétaires et évincent les dépenses publiques prioritaires ainsi que les investissements privés, notamment dans le secteur énergétique. La sous-valorisation de l'énergie cause des distorsions dans l'affectation des ressources car elle encourage une consommation énergétique excessive, promeut artificiellement les industries à forte intensité de capital (ce qui décourage la création d'emplois), réduit les incitations à l'investissement dans des énergies renouvelables et accélère l'épuisement des ressources naturelles. Les subventions se traduisent par une consommation accrue d'énergie, exercent des pressions sur la balance des paiements des importateurs d'énergie nets, tout en favorisant la contrebande avec les pays voisins dont les prix intérieurs sont plus élevés. Les avantages des subventions profitant essentiellement aux ménages dont le revenu est plus élevé, les subventions à l'énergie ont des conséquences distributives importantes qui ne sont pas souvent bien comprises. Même les générations futures sont touchées car les intrants clés pour la croissance sont plus rares et les effets de l'augmentation de la consommation énergétique sur les émissions de gaz à effet de serre et le réchauffement de la planète sont néfastes.
Et pourtant la réforme des subventions énergétiques s'est révélée difficile. La réforme des subventions est un fréquent sujet de discussion entre les services du FMI et les pays membres - parfois depuis plusieurs décennies. L'ajustement des prix de l'énergie subventionnée a souvent donné lieu à un tollé de la part de ceux qui bénéficient de ces subventions qui s'est soldé par une élimination partielle ou complète des augmentations des prix. ( Le document du FMI précise que parmi les réformes qui ont échoué et ont rapidement annulé l'augmentation des prix - soit partiellement ou complètement à la suite de manifestations du public - on compte la Bolivie (2010), le Cameroun (2008), le Nigéria (2012), le Venezuela (1989) et le Yémen (2005). )
Le public hésite à soutenir la réforme des subventions en partie parce qu'il ne fait pas confiance en la capacité des gouvernements à réallouer les économies budgétaires réalisées pour qu'elles profitent à l'ensemble de la population; il craint aussi que les groupes vulnérables ne soient pas protégés. C'est particulièrement difficile dans les pays exportateurs de pétrole, où les subventions sont considérées comme un mécanisme permettant de répartir les avantages des dotations en ressources naturelles dans la population; en outre, ces pays ne disposent généralement pas des capacités requises pour administrer des programmes sociaux ciblés. Les gouvernements sont aussi inquiets des effets inflationnistes de l'augmentation des prix énergétiques intérieurs et de leur impact négatif sur la compétitivité internationale des producteurs du pays. Qui plus est, la réforme des subventions peut être complexe lorsqu'elle fait intervenir des efforts destinés à réduire les inefficacités et les coûts de production, comme c'est souvent le cas pour le secteur de l'électricité.
Le document du FMI met l'accent sur la « méthodologie » que peut adopter un pays adaptée à ses expériences. Il examine aussi les enjeux des subventions énergétiques, souligne leurs coûts budgétaires, les impacts macroéconomiques et environnementaux négatifs de même que la distribution régressive des avantages des subventions. Le document est novateur en ce sens qu'il présente les estimations disponibles les plus exhaustives des subventions énergétiques qui couvrent les produits pétroliers, l'électricité, le gaz naturel et le charbon. L'un des principaux objectifs du document est de tirer les enseignements des expériences passées de réforme des subventions, qu'elles aient réussi ou échoué, en vue d'identifier les principales caractéristiques de la méthodologie qui peuvent faciliter la réforme. Le document tire les enseignements des expériences internationales de réforme dans 22 études de cas de pays (qui couvrent 28 réformes) entreprises par ses services. Ces enseignements s'ajoutent les conclusions des analyses passées du FMI (y compris Gupta et al., 2000; Coady et al., 2006; FMI , 2008a; Coadyet al., 2010 et Arze del Granado, Coady et Gillingham, 2012), de même que des analyses r_alis_es par d'autres institutions (y compris Global Subsidies Initiative, 2010; le PNUE,, 2002 et 2008; la Banque mondiale, 2010; Vagliasindi, 2012), note le document du FMI.
Subventions à l'énergie: Définition et mesures
Les subventions à l'énergie incluent les subventions à la fois à la consommation et à la production. La consommation est subventionnée lorsque le prix versé par les consommateurs, y compris les entreprises (consommation intermédiaire) et les ménages (consommation finale) est inférieur au prix de référence, tandis la production est subventionnée lorsque le prix versé aux fournisseurs est supérieur à cette référence. Le calcul des subventions à la production devrait inclure toutes les subventions reçues sur les intrants.
Lorsqu'un produit énergétique est échangé au niveau international, le prix de référence aux fins du calcul des subventions repose sur le prix international. Le prix de référence est le prix international ajusté pour les coûts de distribution et de transport. Les estimations du présent document supposent des marges similaires de distribution et de transport dans tous les pays.
Lorsque le produit est essentiellement non échangé (comme l'électricité), le prix de référence approprié est le prix de recouvrement du coût pour le producteur intérieur, y compris un rendement normal sur le capital et les coûts de distribution. On appelle souvent cette démarche pour mesurer les subventions la «démarche du différentiel de prix» (Koplow, 2009) et elle est largement utilisée dans les analyses réalisées par les autres organismes internationaux. La plupart des économies ont à la fois des subventions à la production et à la consommation, bien que dans la pratique il puisse être difficile de les distinguer. Les subventions à la production et à la consommation ont différentes conséquences économiques. Contrairement aux subventions à la consommation, les subventions à la production ne se traduisent pas par une consommation excessive d'énergie.
La démarche du différentiel de prix est intéressante parce qu'elle inclut aussi les subventions à la consommation qui sont implicites, telles que celles qui sont fournies par les pays exportateurs de pétrole qui offrent des produits pétroliers à leur population à des prix inférieurs à ceux qui sont en vigueur sur les marchés internationaux. La démarche du différentiel de prix n'inclut pas les subventions à la production qui apparaissent lorsque les fournisseurs d'énergie sont inefficaces et encourent des pertes aux prix de référence. Les subventions à la consommation incluent deux composantes : une subvention du prix avant qu'une taxe ne soit ajoutée (si le prix payé par les entreprises et les ménages est inférieur aux coûts de l'offre et de la distribution) et une subvention du prix une fois qu'une taxe a été ajoutée (si les impôts sont inférieurs à leur niveau d'efficacité). La plupart des économies imposent une taxe sur la consommation afin de mobiliser des recettes pour financer les dépenses publiques. Une taxation efficace exige que la totalité de la consommation, y compris celle des produits énergétiques, soit soumise à cette taxation. L'efficacité de la taxation de l'énergie requiert aussi des taxes de correction afin de tenir compte des externalités environnementales négatives et autres imputables à l'utilisation de l'énergie. (telles que le réchauffement de la planète et la pollution locale). On appelle souvent ces taxes des taxes «pigouviennes» ou des «taxes de correction». Dans le présent document, seules de larges estimations de ces subventions fiscales seront communiquées. Une étude ultérieure du Département des finances publiques donnera des estimations plus affinées et spécifiques aux pays.
La discussion qui suit met l'accent à la fois sur les subventions des prix «sans taxes» et des prix «avec taxes», les secondes prévoyant une marge pour la taxation efficace.
Bien que les subventions énergétiques ne figurent pas toujours au budget, elles doivent à un moment donné être payées par quelqu'un. Que les subventions soient ou non reflétées dans le budget dépendra de l'entité qui en est responsable et de la manière dont elles sont financées. Par exemple, le coût des subventions à la consommation sans taxes peut incomber aux entreprises publiques qui vendent de l'électricité ou des produits pétroliers à un prix inférieur aux coûts de l'offre. Si le gouvernement finance en totalité ces pertes moyennant un transfert, la subvention à la consommation figurera dans le budget au poste des dépenses et sera financée par une hausse des impôts, de la dette ou de l'inflation si la dette est monétisée. Dans de nombreux cas, toutefois, la subvention peut être financée par l'entreprise d'État et sera reflétée dans ses pertes d'exploitation ou dans une baisse de ses bénéfices, par une baisse des impôts versés à l'État, l'accumulation d'arriérés de paiements envers ses fournisseurs ou une combinaison des trois. De même, le coût des subventions à la consommation pourrait être compensé par un accès subventionné aux intrants énergétiques, dont le coût incomberait à nouveau à l'État. Dans la pratique, la manière dont les subventions sont financées et comptabilisées dans le budget est différente d'un pays à l'autre et est susceptible d'être modifiée. Par exemple, alors qu'en Indonésie, en Jordanie et en Malaisie les subventions sont comptabilisées en totalité dans le budget, au Soudan et au Yémen elles ne le sont que partiellement, tandis qu'en Angola, elles sont hors budget. En Inde, les subventions énergétiques n'ont pas toujours été comptabilisées au budget de la même manière. D'une manière ou d'une autre néanmoins, quelqu'un doit payer le coût des subventions.
Les subventions aux prix sans taxes
Les subventions aux produits pétroliers sont calculées pour 176 pays à l'aide de la démarche du différentiel de prix qui s'appuie sur les données établies par les services du FMI, l'OCDE et Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) pour 2000-2011. Les subventions à la consommation sont estimées pour l'essence, le diesel et le pétrole lampant. Les subventions à la production des raffineries pour couvrir les opérations inefficaces ne sont pas estimées car les données sont insuffisantes. C'est pourquoi, les estimations des subventions des produits pétroliers n'incluent que les subventions à la consommation et sont conservatrices.
Les subventions au gaz naturel et au charbon sont estimées pour 56 pays et reposent largement sur la démarche du différentiel de prix. Ces données sont tirées pour la plupart de l'IEA pour 2007-2011. Les subventions à la production sont aussi incluses pour le charbon pour 16 pays de l'OCDE.
On utilise un certain nombre de méthodes différentes pour estimer les subventions à l'électricité dans 77 pays. Pour certains pays en Afrique, au Moyen-Orient et en Europe émergente, les estimations des subventions combinées à la production et à la consommation sont établies à partir de différents rapports de la Banque mondiale et du FMI. Pour ces pays, les estimations des subventions sont basées sur les prix intérieurs moyens et sur les prix de recouvrement des coûts qui couvrent les coûts de production et d'investissement de même que les pertes de distribution ainsi que le non-paiement des notes d'électricité. Pour d'autres pays, les subventions aux prix à la consommation sont tirées de l'IEA et sont calculées sur la base de la démarche du différentiel de prix.
Les subventions aux prix avec taxes
Le prix de référence a aussi été ajusté en fonction des taxes de correction et des considérations de recettes pour estimer les subventions aux prix avec taxes. Il a été procédé à des estimations approximatives des taxes de correction sur la base d'autres études pour tenir compte des effets de la consommation d'énergie sur le réchauffement de la planète, sur la santé publique à cause des effets négatifs de la pollution locale, sur l'encombrement des routes et les accidents et sur les dégâts causés au réseau routier. Les estimations des dégâts causés par le réchauffement de la planète à cause des émissions de CO2 sont très variables. Nos estimations supposent que les dégâts causés par le réchauffement de la planète sont équivalents à 25 dollars EU par tonne d'émissions de CO2, selon le Groupe de travail inter-agences des États-Unis sur le coût social du carbone (2010), une étude approfondie et largement diffusée. S'agissant de la consommation finale, ce prix suppose aussi que les produits énergétiques sont soumis au taux standard de la taxe sur la consommation de l'économie (une taxe ad valorem) qui s'ajoute à la taxe de correction. Les estimations reposent sur les taux de TVA pour 150 pays en 2011. Pour les pays qui n'ont pas de TVA, on prend pour hypothèse le taux moyen de TVA des pays de la région dont le niveau de revenu est similaire.
Ces chiffres sous-estiment probablement les subventions énergétiques et ils doivent donc être interprétés avec prudence. Premièrement, les données sur les subventions à la production ne sont pas disponibles pour tous les pays et tous les produits. Dans la pratique, il peut être particulièrement difficile d'identifier les subventions à la production car elles prennent souvent la forme d'un traitement fiscal différentiel et d'exonérations fiscales pour des secteurs spécifiques.
Deuxièmement, les subventions à la consommation pour le gaz de pétrole liquéfié (GPL) ne sont pas incluses en raison du manque de données. Troisièmement, les estimations des subventions aux combustibles reposent sur un instantané des prix payés par les entreprises et les ménages à un moment donné (fin de l'année) ou sur une moyenne des prix de la fin du trimestre lorsque ces données sont disponibles. Quatrièmement, pour l'électricité, le gaz naturel et le charbon, la comparabilité est incomplète entre les pays puisque les données proviennent de sources différentes et font appel à diverses démarches. Cinquièmement, ils sont basés sur l'hypothèse d'une marge similaire de transport et de distribution dans tous les pays. Sixièmement, compte tenu de ces facteurs, nous estimons que les subventions peuvent être différentes de celles qui sont relevées dans les documents budgétaires d'un pays (y compris celles qui sont communiquées dans le supplément des études de cas). Septièmement, les estimations des taxes de correction sont faites sur la base des études qui ne portent que sur quelques pays et sur une hypothèse commune quant à la manière dont celles-ci varieraient selon les niveaux de revenus des pays. Toutefois, ces lacunes sont compensées par l'intérêt d'une image globale de l'ampleur des subventions énergétiques dans le plus grand nombre possible de pays et portant sur un nombre maximum de produits.
Ampleur des subventions à l'énergie
Les subventions globales à l'énergie sur les prix sans taxes sont élevées. Les estimations des subventions incluent à la fois celles qui sont explicitement comptabilisées dans le budget et celles qui sont implicites et hors budget. L'évolution des subventions à l'énergie suit de près celle des prix internationaux de l'énergie (graphique 2). Bien qu'avec l'effondrement des prix internationaux de l'énergie, les subventions aient baissé, elles ont recommencé à grimper depuis 2009. En 2011, les subventions globales sur les prix sans taxes ont atteint 480 milliards de dollars EU (0,7% du PIB mondial, soit 2 % du total des recettes publiques). Les subventions au pétrole et à l'électricité ont représenté environ 44 % et 31 % du total respectivement, le reste étant principalement imputé au gaz naturel. Les subventions au charbon sont relativement peu élevées, à 6_ milliards de dollars EU.
Les subventions aux prix sans taxes sont concentrées dans les pays en développement et les économies émergentes. Les exportateurs de pétrole - qui sont pour la plupart des pays en développement ou des économies émergentes - sont ceux où les subventions ont tendance à être les plus élevées. Cette conclusion est valable non seulement lorsqu'on mesure les subventions en termes absolus, mais aussi en part du PIB et par habitant.
La région du Moyen-Orient et de l'Afrique du Nord représentait environ 50 % de l'ensemble des subventions à l'énergie. Les subventions à l'énergie atteignaient un total de plus de 8_% du PIB régional, soit 22 % du total des recettes publiques, la moitié reflétant les subventions aux produits pétroliers. La moyenne régionale cache des variations importantes entre les pays. Sur les 20 pays de la région, 12 ont des subventions à l'énergie de 5 % du PIB ou plus. Les subventions sont élevées dans cette région à la fois pour les exportateurs et les importateurs de pétrole.
Les pays de l'Asie émergente et en développement sont à l'origine de plus de 20 % des subventions à l'énergie au niveau mondial. Celles-ci représentaient près de 1 % du PIB régional, soit 4 % du total des recettes publiques, les produits pétroliers et l'électricité absorbant près de 90 % des subventions. Les subventions à l'énergie ont dépassé 3 % du PIB dans quatre pays (Bangladesh, Brunei, Indonésie et Pakistan).
Les pays d'Europe centrale et de l'Est et du Commonwealth des États indépendants étaient à l'origine d'environ 15 % des subventions à l'énergie au niveau mondial, notamment de la part la plus importante (près de 36 %) des subventions au gaz naturel au niveau mondial. Les subventions à l'énergie représentaient plus de 1_% du PIB régional, soit 4_% du total des recettes publiques, le gaz naturel et l'électricité représentant près de 95 %. Elles dépassaient 5 % du PIB dans quatre pays (République kirghize, Turkménistan, Ukraine et Ouzbékistan).
Les pays d'Amérique latine et des Caraïbes représentaient plus de 7,5% des subventions à l'énergie au niveau mondial (environ 0,5% du PIB régional, soit 2 % du total des recettes de l'État), les subventions au pétrole absorbant pratiquement 65 %. Les subventions à l'énergie ont dépassé 5 % du PIB dans deux pays (Équateur et Venezuela).
L'Afrique subsaharienne représentait environ 4 % des subventions à l'énergie au niveau mondial. Les subventions à l'énergie représentaient 1_% du PIB régional, soit 5_% du total des recettes publiques, les subventions à l'électricité absorbant environ 70 %. Le total des subventions dépassait 4 % du PIB dans trois pays (Mozambique, Zambie et Zimbabwe).
La seule économie avancée ou les subventions à l'énergie occupaient une part non négligeable du PIB étaient la province chinoise de Taiwan de Chine, à 0,3 % du PIB (électricité).
Pour résumer, les subventions aux prix sans taxes sont répandues et se traduisent par des coûts budgétaires importants dans la plupart des régions en développement et émergentes. Elles sont les plus courantes au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, notamment dans les pays exportateurs de pétrole. Compte tenu du fait que la consommation d'énergie devrait augmenter à mesure que le revenu progresse, l'ampleur des subventions pourrait aussi s'accroître dans les régions où elles ne représentent aujourd'hui qu'une petite part du total global, comme en Afrique subsaharienne.
Les subventions à l'énergie aux prix avec taxes sont beaucoup plus importantes que les subventions aux prix sans taxes, et en 2011 représentaient 1,9 billion de dollars EU - environ 2_% du PIB mondial, soit 8 % du total des recettes des États. Pratiquement toutes les économies du monde offrent des subventions à l'énergie d'une sorte d'une autre si elles sont mesurées sur une base qui inclut une taxe, y compris 34 économies avancées. Pour quelques produits, tels que le charbon, les subventions aux prix avec taxes sont élevées car les prix sont bien inférieurs au niveau requis pour remédier aux effets négatifs sur l'environnement et aux externalités relatives à la santé. Le fait que les produits énergétiques soient beaucoup moins taxés que les autres produits contribue aussi au niveau élevé des subventions aux prix avec taxes. Dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord, par exemple, appliquer le même taux de TVA ou la même taxe sur les ventes aux produits énergétiques et aux biens et aux services engendrerait _% du PIB. Les subventions aux prix sans taxes représentent environ un quart du total global et les subventions aux prix avec taxes environ les trois-quarts (graphique 5). Les économies avancées sont à l'origine de 40% du total global. Les trois pays dont les subventions sont les plus élevées dans le monde, en termes absolus, sont les États-Unis (502 milliards de dollars), la Chine (279 milliards de dollars) et la Russie (116 milliards de dollars).
Conséquences macroéconomiques, environnementales et sociales
Les subventions à l'énergie plombent la croissance pour diverses raisons. Les effets des subventions sur la croissance vont au-delà de leur impact négatif sur les soldes budgétaires et la dette publique (Rogoff et Reinhart, 2010; Kumar et Woo, 2010):
Les subventions peuvent décourager les investissements dans le secteur énergétique. Les prix peu élevés et subventionnés de l'énergie peuvent se traduire par des bénéfices moindres ou par des pertes pures et simples pour les producteurs, ce qui rend l'expansion de la production énergétique difficile pour les entreprises d'Etat ; le secteur privé, quant « lui, est peu attiré par les investissements « la fois « court et long terme dans ce secteur. Cela cause de graves pénuries d'énergie qui entravent l'activité économique.
Les ménages et les entreprises passent beaucoup de temps à remédier aux pénuries d'électricité, notamment moyennant l'achat de groupes électrogènes. Par exemple, la capacité privée de production des groupes électrogènes des ménages et des entreprises en République du Congo est presque le double de la capacité publique. On estime que le coût de leur propre production par les entreprises se situe aux environs de 0,3 à 0,7 dollar le kilowatt-heure - environ trois à quatre fois le prix de l'électricité du réseau public (Foster et Steinbuks, 2008). Ces coûts sont encore plus élevés pour les ménages car ils utilisent de plus petits groupes électrogènes.
Les subventions peuvent évincer les dépenses publiques qui favorisent la croissance. Quelques pays dépensent davantage pour subventionner l'énergie que pour la santé publique et l'éducation (graphique 6). Une réaffectation de certaines des ressources libérées par la réforme des subventions vers des dépenses publiques plus productives pourrait contribuer à doper la croissance à long terme.
Les subventions réduisent la compétitivité du secteur privé à plus long terme. Bien qu'à court terme, la réforme des subventions soit susceptible d'augmenter les prix de l'énergie et d'accroître les coûts de production, à plus long terme, les ressources seront réaffectées à des activités qui requièrent moins d'énergie et moins de capital et sont plus efficaces (Encadré 4), ce qui contribuera à aiguillonner la croissance de l'emploi. Éliminer les subventions à l'énergie aide à pérenniser la disponibilité de ressources énergétiques non renouvelables à long terme et renforce les incitations à l'étude et au développement de nouvelles technologies moins énergivores. La réforme des subventions intégrera les investissements privés, notamment dans le secteur énergétique, ce qui sera bénéfique pour la croissance à plus long terme.
Les subventions créent des incitations à la contrebande. Si les prix intérieurs sont nettement inférieurs à ceux des pays voisins, il existe de fortes incitations à la contrebande des produits vers les destinations où les prix sont plus élevés. Le commerce illégal accroît le coût budgétaire pour le pays qui subventionne, tout en limitant la capacité du pays qui reçoit les articles de contrebande à taxer la consommation intérieure d'énergie. La contrebande de combustible est un problème répandu dans de nombreuses régions du monde, notamment en Amérique du Nord, en Afrique du Nord et au Moyen-Orient et dans certaines régions d'Asie et d'Afrique. Par exemple les Canadiens achètent du combustible peu onéreux aux États-Unis ; le combustible algérien entre en contrebande en Tunisie ; le pétrole yéménite entre aussi en contrebande à Djibouti de même que le combustible nigérian dans nombre de pays d'Afrique de l'Ouest. (Heggie et Vickers, 1998). En 2011, il a été estimé que plus de 80 % de l'essence consommée au Bénin entrait en contrebande à partir du Nigéria (FMI, 2012c).
Réforme des subventions
à l'énergie et compétitivité
Les effets à court terme des prix plus élevés de l'énergie sur la compétitivité dépendent de l'intensité d'énergie des secteurs de biens échangeables et de l'évolution des prix énergétiques dans les pays concurrents. L'augmentation des prix de l'énergie en vue de réduire les subventions - ou pour éviter l'apparition de subventions lorsque les prix internationaux augmentent - gonfle les coûts de production. Les effets sur les coûts seront différents pour chaque secteur, selon qu'ils utilisent l'énergie directement (par exemple, des produits combustibles) ou indirectement (par exemple, l'augmentation des coûts des intrants intermédiaires qui utilisent du combustible) (Gupta, 1983; Dick et al., 1984). Une hausse des prix de l'énergie peut, par exemple, se traduire par une augmentation des prix de l'électricité qui, ) leur tour, auront un effet sur les coûts et la production de l'industrie manufacturière (par exemple, Clements, Jung et Gupta, 2007). Les tableaux des intrants et de la production peuvent souvent être utiles pour visualiser les effets directs et indirects de l'augmentation des prix de l'énergie sur les coûts et la compétitivité et pour quantifier les secteurs qui seront les plus touchés. L'effet de la hausse des prix de l'énergie sur la compétitivité dépend de l'évolution des prix de l'énergie dans les pays qui se concurrencent sur les mêmes marchés. Si tous les pays répercutent l'augmentation des prix internationaux sur les prix intérieurs, par exemple, les effets sur les coûts de production seront sans doute similaires dans tous les pays.
Les effets néfastes sur la compétitivité, au niveau agrégé, peuvent être minimisés si des politiques macroéconomiques appropriées sont en place. Dans quelle mesure l'augmentation des coûts de l'énergie se traduira par une hausse persistante des prix et des effets négatifs sur la compétitivité dépendra de l'ampleur des effets de (second tour) sur les salaires et les prix des autres intrants (Fofana, Chitiga et Mabugu, 2009). Si les prix augmentent par rapport « ceux des partenaires d'échange, le taux de change réel s'appréciera, ce qui réduira la compétitivité. Ces effets de second tour peuvent êêtre maîtrisés avec des politiques monétaires et budgétaires adéquates qui aident à ancrer les attentes inflationnistes (FMI, 2012a). La réforme des subventions aide à appuyer une réaction adéquate de la politique budgétaire en réduisant les déficits budgétaires et en contribuant à maîtriser les pressions de la demande sur les prix. Les régimes de change souples atténuent également l'impact de la volatilité des prix internationaux sur la croissance économique (FMI, 2008b).
Les ressources libérées par les réformes des subventions peuvent doper la compétitivité à plus long terme. La réforme des subventions peut contribuer à une baisse du déficit budgétaire et des taux d'intérêt, ce qui stimule l'investissement privé (Fofana, Chitiga et Mabugu, 2009; Clements, Jung et Gupta, 2007). Qui plus est, si une partie des ressources libérées est investie dans des dépenses publiques qui favorisent la productivité, les dividendes de la croissance peuvent être élevés (Breisinger, Engelke et Ecker, 2011; Lofgren, 1995). En éliminant les distorsions dans les signaux des prix, la réforme des subventions peut contribuer à réaffecter les ressources vers une utilisation optimale et améliorer les incitations à adopter des technologies économes en énergie. Tous les secteurs ne pourront bénéficier de la réforme des subventions à plus long terme, car ceux qui ne peuvent
s'adapter aux prix plus élevés de l'énergie souffriront d'une perte de compétitivité. Néanmoins de manière agrégée, les effets sur la compétitivité sont positifs. Les estimations empiriques suggèrent qu'une hausse des investissements dans des technologies plus efficientes et plus économes en énergie pourrait doper la croissance de près de 1 % « long terme (Burniaux et al. 2009; Ellis, 2010; PNUE, 2008; et von Moltke, McKee et Morgan, 2004).
Les subventions à l'énergie exacerbent les difficultés des importateurs et des exportateurs de pétrole à faire face à la volatilité des prix internationaux de l'énergie. La balance des paiements de nombre de pays importateurs d'énergie est vulnérable à la hausse des prix internationaux (FMI, 2008b).(Le FMI (2008b) a estimé qu'une augmentation de 20 % des prix internationaux du pétrole réduirait les réserves internationales dans les pays en développement de plus de la moitié d'un mois d'importations). On peut atténuer l'impact négatif en répercutant les augmentations des prix internationaux et en offrant des incitations accrues à l'amélioration de l'efficacité énergétique et à la baisse de la consommation énergétique (Dudine et al., 2006). Sur la base d'un examen de 124 pays développés et en développement, Dahl (2012) estime un éventail de valeurs pour l'élasticité du prix de la demande entre -0,11 et -0,33 pour l'essence et entre -0,13 et -0,38 pour le diesel. Il a été estimé que les élasticités des prix sont plus importantes à long terme qu'à court terme. Pour les pays développés, Goodwin et al. (2004) ont conclu que l'élasticité moyenne des prix pour la consommation de combustibles allait de -0,25 (court terme) à -0,64 (long terme).
La volatilité des subventions complique aussi la gestion budgétaire. Pour les pays exportateurs de pétrole, les subventions à l'énergie exacerbent la volatilité macroéconomique car les subventions augmentent avec les prix internationaux (Gelb et al, 1988). Si l'on permet aux prix intérieurs d'augmenter au même rythme que les prix internationaux, on peut alors apaiser la demande intérieure pendant le cycle d'expansion des produits de base et mettre en place des stabilisateurs budgétaires auxquels on fera appel lorsque les prix baisseront. On peut envisager un certain lissage des augmentations de prix pour minimiser les préoccupations relatives à la transmission de la volatilité élevée des prix internationaux aux prix intérieurs.
Les externalités négatives des subventions à l'énergie ne sont pas négligeables. Les subventions peuvent causer une surconsommation des produits pétroliers, de charbon et de gaz naturel et réduire les incitations aux investissements dans l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables. La surconsommation, à son tour, aggrave le réchauffement de la planète et la pollution locale. La circulation intense des véhicules est encouragée par les combustibles subventionnés, ce qui est aussi associé à des externalités négatives sous la forme d'encombrements et de taux plus élevés d'accidents et de détérioration du réseau routier. Les subventions à l'électricité peuvent aussi avoir des effets indirects sur le réchauffement de la planète et la pollution, mais cela dépendra de la composition des sources énergétiques pour la production d'électricité. Les subventions au diesel promeuvent la sur-utilisation des pompes d'irrigation, ce qui se traduit par trop de cultures à forte intensité d'eau et par un épuisement de la nappe phréatique.
20. L'élimination des subventions à l'énergie serait nettement positive pour l'environnement et la santé. Pour illustrer l'impact des subventions sur le réchauffement de la planète et la pollution locale, on a estimé les effets de la hausse des prix énergétiques jusqu'à des niveaux qui élimineraient les subventions aux prix avec taxes des produits pétroliers, du gaz naturel et du charbon. L'impact de l'élimination des subventions à l'électricité n'est pas évalué à cause du manque de données.
Les résultats suggèrent que cette réforme réduirait les émissions de CO2 de 4_ milliards de tonnes, ce qui correspond à une baisse de 13% des émissions globales de CO2 liées à l'énergie. L'élimination de subventions donnerait aussi lieu à d'importantes améliorations de la santé en réduisant la pollution locale des combustibles fossiles sous forme de SO2 et d'autres polluants. En particulier, cette réforme se traduirait par une réduction de 10 millions de tonnes d'émissions de SO2 et de 13 % des autres polluants locaux.
La surconsommation de produits énergétiques à cause des subventions peut aussi avoir des effets sur la demande et les prix de l'énergie au niveau mondial. La suppression multilatérale des subventions aux prix sans taxes de l'énergie dans les pays non-OCDE, dans le cadre d'une élimination progressive, réduirait les prix mondiaux du pétrole brut, du gaz naturel et du charbon de 8 %, 13 % et 1 % respectivement d'ici « 2050 par rapport à la référence qui ne prévoit pas de changement (OCDE, 2009 ; AIE, 201c). La réduction serait nettement plus importante si les prix étaient relevés jusqu'à des niveaux éliminant les subventions sur une base avec taxes. Ces conséquences suggèrent que les pays qui n'offrent pas de subventions partageraient les avantages de la réforme des subventions et que la disponibilité des ressources naturelles rares serait élargie.
Baisse des revenus réels
Les subventions à l'énergie sont extrêmement inéquitables car elles profitent principalement aux groupes à revenu plus élevé. Les subventions à l'énergie profitent aux ménages à la fois par le biais d'une baisse des prix de l'énergie utilisée pour la cuisine, le chauffage, l'éclairage et le transport personnel, mais aussi par le biais d'une baisse des prix des autres biens et services qui utilisent l'énergie comme intrant. En moyenne, les avantages des subventions à l'ensemble des produits pétroliers (43%) sont six fois plus importants pour 20% des ménages les plus riches que pour les 20% des ménages les plus pauvres (7 %). Les effets de distribution des subventions varient nettement d'un produit à l'autre, les effets étant les plus régressifs pour l'essence (c'est-à-dire que les avantages des subventions augmentent avec le revenu) ; les effets sont progressifs pour le pétrole lampant. Il a aussi été relevé que les subventions au gaz naturel et à l'électricité sont mal ciblées, 20 % des ménages les plus pauvres recevant 10 % des subventions au gaz naturel et 9 % des subventions à l'électricité (IEA, 2011a). Si les subventions profitent principalement aux groupes à plus haut revenu, une hausse marquée des prix énergétiques peut néanmoins avoir un impact significatif sur les budgets des ménages pauvres, à la fois directement par le biais de l'élimination des subventions et indirectement par le biais de la réduction du revenu réel du fait des prix plus élevés à la consommation. Par exemple, une augmentation de 0,25 dollar le litre du prix du combustible peut réduire la consommation réelle de 20 % des ménages les plus pauvres d'environ 5,5% (Arze del Granado, Coady et Gillingham, 2012). Cela souligne la nécessité de mesures d'atténuation pour assurer que la réforme des subventions aux combustibles ne débouche pas sur une pauvreté accrue (Sterner, 2012). Dans le cas de l'électricité, la capacité à différencier les niveaux de tarifs selon les niveaux de consommation (avec par exemple, un tarif minimum) peut aider à protéger les groupes à faible revenu pendant la réforme des subventions à l'électricité. Il demeure que ces subventions ne touchent pas les ménages pauvres qui n'ont pas accès l'électricité, ce qui limite leur nature progressive. Seuls 30% des ménages, par exemple, sont connectés au réseau en Afrique subsaharienne (SFI, 2012).
Les subventions à l'énergie détournent les ressources publiques des dépenses qui sont plus favorables aux pauvres. Dans nombre de pays qui offrent des subventions, il serait possible d'améliorer l'équité en réaffectant les dépenses vers les programmes mieux ciblés sur la santé, l'éducation et la protection sociale. À plus long terme, l'élimination des subventions, accompagnée d'un filet de sécurité sociale bien conçu et d'une augmentation des dépenses favorables aux pauvres, pourrait donner lieu à de grandes améliorations du bien-être des groupes à faible revenu. Dans les pays exportateurs de pétrole, les subventions sont souvent utilisées comme un outil de partage de la richesse pétrolière avec les habitants; cependant, eu égard à la part élevée des avantages qui revient aux groupes à revenu supérieur, aux inefficacités que créent les subventions dans l'affectation des ressources et, dans quelques pays, au nombre important d'expatriés, les subventions à l'énergie sont un instrument de politique beaucoup moins efficace pour distribuer la richesse que les autres programmes de dépenses publiques.
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