الاختصاص في ممارسة النشاط الإداري بين التأطير القانوني والمقاربة التدبيرية.. أنشطة إدارة الجمارك نموذجا

يحيى الهامل*
في سياق إداري جمركي موسوم بتكريس متنام للاتمركز الإداري، لجأت المديرية العامة والمديريات المركزية إلى آلية تفويض الصلاحيات. وفي هذا الصدد وعلى علاقة بالمقاربتين اللتين اعتمدناهما في معالجة هذا الموضوع، نذهب إلى مشاطرة الفقيه جون بونوا ألبيرتيني Jean Benoît Albertini الرأي في قوله بأنه إذا كان اللاتركيز الإداري يتعلق مبدئيا بالقانون الإداري الذي يعود إليه تحليل التنظيم الإداري انطلاقا من أسسه، فإنه لم يغب عن اهتمام علم الإدارة في إطار المقاربة المؤسساتية؛ فمن وجهة نظر علم الإدارة، يمكن تعريف اللاتركيز الإداري بكونه سياسة تدور حول موضوع عقلنة ممارسة اختصاصات الدولة من خلال هيكلة Aménagement العلاقات والروابط بين الإدارات المركزية والمستويات الترابية في اتجاه مزيد من تفويض السلطات إلى هذه الأخيرة.
والتفويض هو آلية معتمدة بشكل كبير لمباشرة الأنشطة بإدارة الجمارك، واقتضته ضرورة مواكبة سياسة اللاتمركز التي انتهجتها الإدارة منذ عقود، ولاسيما بعد 1996، سنة إحداث المديريات الجهوية والتي مافتئت تتكرس يوما بعد يوم، وذلك ابتغاء تقريب الإدارة من زبنائها ومن أجل تخفيف عبء العمل على السلطات الإدارية العليا. والتفويض ما هو إلا تقنية لنقل الاختصاص من المركز إلى الهامش؛ وهو يجد أساسه التشريعي بالمغرب في مرسوم 20 أكتوبر 1993 المتعلق باللاتمركز الإداري ومرسوم 02 دجنبر 2005 في شأن تحديد قواعد تنظيم القطاعات الوزارية واللاتمركز الإداري. وهذا المرسوم الأخير يمثل دفعة قوية لسياسة اللاتركيز الإداري بالمقارنة مع مرسوم 20 أكتوبر 1993، إذ مدد من مجالات التفويض وغير من طابعه الاختياري، فلم يعد التفويض يقتصر على تفويض الإمضاء، بل أصبح يشمل كذلك تفويض السلطة أو المسؤولية، ولم يعد اختياريا بل أضحى إلزاميا، ويظهر عنصر الإلزامية جليا من قراءة منطوق المادة 5 من مرسوم 02 دجنبر 2005 الذي جاء على النحو التالي: "يتعين على رؤساء القطاعات الوزارية تفويض الإمضاء ومسؤولية اتخاذ القرارات الإدارية الفردية إلى رؤساء المصالح اللاممركزة على صعيد الجهة والعمالة والإقليم"، وعليه فإن التفويض ينقسم إلى نوعين:
- تفويض السلطة أو الصلاحية أو الاختصاص Délégation de compétence، وهو إجراء تمارس من خلاله السلطة المفوض إليها جزءا من اختصاصات السلطة المفوضة. وفي هذا النوع من التفويض، فإن التصرف الصادر يعتبر صادرا من المفوض إليه وليس من المفوض. وعلى عكس تفويض الإمضاء كما سنرى، فإن تفويض السلطة يبقى قائما ولا يتغير بتغير الأشخاص طالما لم يتم التراجع عنه. وأثناء قيامه وسريانه لا يمكن للمفوض أن يمارس الاختصاصات التي فوضها لغيره، إذ إن هذه الأخيرة تبقى من حق المفوض إليه الذي يبقى مسؤولا عنها. وهذه القاعدة الأخيرة تبناها الفقه من قبيل G,VEDEL وP,DEVOLVE وM,WALINE، كما استقر عليها القضاء منذ مدة طويلة (قرار مجلس الدولة الفرنسي بتاريخ 20 ماي 1966 الصادر في قضية المركز الوطني للتجارة الخارجية). وهذه القاعدة، المجمع عليها فقها وقضاء، وإن لم يتم التقيد بها في العديد من القرارات المتخذة من طرف إدارة الجمارك سابقا، فإننا بدأنا نلاحظ أن المديريات المركزية، ولاسيما مديرية التسهيل والإعلامياتن أضحت مؤخرا تتقيد بالضوابط القانونية المؤطرة للتفويض، حيث إنها أصبحت تكتفي بإصدار قرارات تسليم الرخص للاستفادة من المنتوجات الجمركية الراجعة إلى اختصاص الإدارة المركزية؛ في حين عندما يتعلق باختصاصات تم تفويضها إلى المصالح العملياتية أضحت تحجم عن إصدار القرارات وتكتفي في أجوبتها للمدارين بتوضيح الأسس القانونية والواقعية التي ترتكز عليها في قبول أو رفض طلبات الاستفادة من بعض المنتوجات الجمركية، مع التأكيد على أن اختصاص إصدار تلك القرارات أو تسليم الرخص المعنية يدخل ضمن صلاحية المسؤولين عن المصالح العملياتية غير الممركزة مع تحديدها، ويتبين ذلك، على سبيل المثال لا الحصر، عندما يتعلق الأمر بالترخيص بالاستفادة من نظام القبول المؤقت المطبق على الأفلام أو المعدات واللوازم الضرورية لصناعة الأفلام المغطى بكفالة من المركز السينمائي المغربي، أو في حالة الترخيص بعبور القوافل الإنسانيةTransit des convois humanitaires؛
- تفويض التوقيع Délégation de signature، وهو تدبير لا يترتب عنه تحويل مسؤولية اتخاذ القرار إلى المفوض إليه، فهذا الإجراء يسمح فقط للسلطة المفوض إليها بأن توقع على بعض القرارات لا لحسابها الخاص، ولكن باسم ولحساب المفوض، إذ إن مسؤولية اتخاذ القرار تبقى على عاتق هذا الأخير. وعلى خلاف تفويض السلطة، فإن تفويض الإمضاء لا يمنع المفوض من ممارسة اختصاصاته في المسائل المفوضة، إذ إن هذا النوع من التفويض يقوم على اعتبار شخصي بين الطرفين (In concreto)، بحيث يترتب على تغيير المفوض أو المفوض إليه سقوط التفويض. وهنا، أيضا، تتعين إثارة الانتباه إلى أن العديد من تفويضات الإمضاء تبقى سارية بالرغم من أن المفوض تم نقله ترابيا أو وظيفيا أو ترك منصبه لسبب من الأسباب. ويتجلى مثل هذا العيب في كون بعض رؤساء المقاطعات الجمركية تم نقلهم ترابيا إلى بنيات أخرى، لكن المفوض لهم توقيع رخص تمديد آجال بيانات القبول المؤقت من طرفهم لازالوا يمارسون هذه الصلاحية. وحتى يكون هذا التدبير مكتسبا للسلامة القانونية يتعين العمل بشكل مستعجل على استدراك مثل هذا الإغفال، بحيث يقوم رؤساء المقاطعات الجدد بتجديد تفويض التوقيع أو تغييره أو القيام بهذا التصرف شخصيا وبالأصالة عن أنفسهم.
وحتى يكون إجراء التفويض، سواء للسلطة أو للإمضاء، سليما وصحيحا ومرتبا لآثاره، فإنه لا بد في إقراره من مراعاة بعض القواعد المسطرية الجوهرية والتي تتمثل في ما يلي:
- لا تفويض إلا بنص قانوني أو تنظيمي مع مراعاة شرط توازي تراتبية النصوص؛
- التفويض لا يمكن أن يكون كليا، إذ يجب أن ينصب على جزء من الاختصاصات وليس كلها؛
- لا تفويض في السلطات المفوضة؛
- نشر قرارات التفويض، ولاسيما عندما تكون مواضيعها تصرفات أو قرارات من شأنها ترتيب آثار على الأغيار Opposables à des tiers.
وفي صلة بهذه القاعدة الأخيرة، يلاحظ أن غالبية التفويضات الصادرة عن إدارة الجمارك تصدر في إطار مذكرات داخلية، وهي حوامل تعتبر، وفق المنهجية المتعارف عليها في تحرير المراسلات الإدارية، ذات حمولة داخلية. ولتجاوز هذا النقص، يقترح، عندما يتعلق الأمر بتفويض الاختصاصات أو الإمضاءات المتعلقة باتخاذ القرارات التي من شأنها التأثير في المراكز القانونية للمدارين، أن يتم إصدارها في إطار قرارات تنظيمية أو دوريات تنظيمية مع مراعاة ضرورة نشرها ما أمكن، لأن هذه الحوامل عندما تتعدى الطابع التأويلي إلى الطابع التنظيمي تصبح ذات صبغة تعني المحيط الداخلي والخارجي للإدارة على حد سواء.
كما يلاحظ، أيضا، أنه إذا كانت الدورية رقم 613/4583 بتاريخ 25 ماي 1999 قد خولت لرؤساء المقاطعات تفويض بعض اختصاصاتهم إلى المسؤولين عن المكاتب التابعة لهم الموجودة بأماكن بعيدة جغرافيا عن مقر المقاطعة، فإننا لم نلمس، من الناحية العملية، تفعيلا كافيا وفعليا لنقل الاختصاصات إلى الآمرين بالصرف أو القباض العاملين بالمكاتب المعنية من قبيل مكاتب مكناس، العرائش، تازة، طانطان، ورزازات والسطات على سبيل المثال؛ ويرجع ذلك، في اعتقادنا، إلى عدم جرأة بعض رؤساء المقاطعات أو لتشكيكهم في كفاءات معاونيهم ومؤهلاتهم اللازمة للتكفل بالصلاحيات الواجب تفويضها. ومثل هذا التردد يتناقض، في رأينا، مع الأهداف المتوخاة من لاتمركز البنيات الجمركية وينم عن عدم انخراط كاف في مسلسل التحديث الذي تعرفه إدارة الجمارك خاصة والنسق الإداري العام بالبلاد عامة، ولاسيما أن الفصل 154 من دستور المملكة لسنة 2011 جاء في باب الحكامة الجيدة بمقتضى نص على الأسس التي تتعين مراعاتها في تنظيم المرافق العامة والتي تقوم على مساواة المواطنين في الولوج إليها والإنصاف في تغطية التراب الوطني والاستمرارية في أداء الخدمات العامة. ونقترح لتجاوز هذه الاختلالات أن يبادر رؤساء المقاطعات المعنيون إلى تفعيل آلية تفويض الاختصاصات، ولاسيما في ما يتعلق بأداء الخدمات ذات الولوجية الكبيرة من قبيل الترخيص بتحويل ملكية السيارات المعشرة في إطار خصم 85 %، إلى ذوي الحقوق في حالة وفاة المغربي المقيم بالخارج الذي قام بتعشير السيارة، أو في حالة تمديد آجال القبول المؤقت المطبق على وسائل النقل المسجلة في الخارج، أو عندما يتعلق بالترخيص بالقبول المؤقت المطبق على السيارات الأجنبية مع التسجيل تحت يافطة اللوحات الصفراء (حالة متعاوني البعثات الأجنبية). إن التفويض في هذه المجالات إلى المكاتب الجمركية من شأنه تقريب الإدارة من المدارين، مواطنين كانوا أو أجانب، مما يفضي لا محالة إلى تحسين صورة الإدارة لدى محيطها، وذلك في تناغم مع الأهداف المبتغاة من خلال إرساء اللاتمركز الإداري وفي تطابق مع التعهدات الاستراتيجية للإدارة تجاه زبنائها.
وعلى علاقة بمتطلبات مبدإ استمرارية المرافق العامة، فقد يغيب المسؤول عن شغل المنصب، لشغور الأخير أو لسبب آخر، إذاك ترجع الاختصاصات الموكولة أصلا إلى المسؤول الغائب إلى المسؤول الذي يقوم بمزاولة المهام بالنيابة Par interim أو عن طريق ما يسمى بالحلول Suppléance. وقد أثيرت بحدة هذه الحالات بمناسبة شغور منصب المدير العام على إثر حملة التطهير المشهورة التي عرفتها الإدارة في أواسط تسعينيات القرن الماضي، حيث بقي يزاول مهام المنصب مدير عام بالنيابة لمدة ليست بالقصيرة.
*باحث في القانون الإداري وعلم الإدارة