Et rebelote, nouvelle Constitution oblige, le projet de réforme de la LOLF est soumis une fois encore à discussion. Pour Nizar Baraka, cette réforme figure en tête des priorités des lois devant être soumises au vote du Parlement. Du côté du Budget, cette réforme qui promeut la démocratie budgétaire est fondée sur la coresponsabilité du Parlement et du gouvernement dans la préservation des finances de l'Etat. Pour le Trésorier Général du Royaume, la refonte de la loi passe par la réforme de la gestion budgétaire et comptable, une gestion proactive et la rupture avec la gestion fondée sur la réaction à l'environnement national et international. Une impression de déjà vu ! Voilà ce qu'évoque pour beaucoup la reprise des discussions relatives à la réforme de la loi organique relative aux Lois de Finances (LOLF). Ce projet de réforme, qui est le couronnement d'une série de mesures d'accompagnement touchant au cadre budgétaire, engagées depuis 2001, devait aboutir à des discussions en 2011 pour être adopté en 2013. Mais voilà, entre-temps, de nouvelles variables sont entrées en ligne de compte au moment où ce chantier devait aboutir, à savoir un nouveau texte constitutionnel et l'enclenchement du chantier de la régionalisation. Il fallait donc reprendre le projet de révision existant en prenant en considération également la réforme de la Loi fondamentale. Et c'est dans ce cadre qu'une journée d'étude a été organisée par l'Association des Membres de l'Inspection Générale des Finances pour cerner les enjeux et les perspectives de mise en œuvre de cette LOLF. L'association qui fêtait d'ailleurs ses 52 ans d'existence. Une loi érigée en priorité des lois organiques qui devront être votées au Parlement en conformité avec l'esprit de la Constitution, souligne Nizar Baraka, le ministre de l'Economie et des Finances. Evoquant la réforme de la Loi fondamentale et les profonds changements qui ont été apportés au texte constitutionnel, Driss Azami El Idrissi, ministre délégué auprès du ministre de l'Economie et des Finances chargé du Budget, a rappelé que ces changements ont visé, entre autres, le cadre général et les principes fondateurs des finances publiques. Par conséquent, tout le dossier est à reprendre sur les nouvelles bases constitutionnelles ainsi établies. «Le contexte actuel de la réforme se caractérise donc par l'adoption d'une nouvelle Constitution le 1er juillet 2011, comme une réponse intelligente de notre pays à la montée en puissance d'un mouvement social de fond, réclamant plus de démocratie, plus de libertés et surtout plus de transparence dans la gestion des affaires publiques», analyse le ministre. Du coup, on est loin des conditions ayant prévalu lors de l'élaboration du premier projet. Autre facteur non négligeable : les enseignements tirés de la crise économique et financière qui pèse sur l'économie mondiale, forçant les Etats à revoir le mode de gouvernance de leurs finances publiques. Cette contrainte, alors que la démarche a été entamée par le Maroc depuis 2001, force le Royaume, à l'instar de beaucoup de pays, à se doter d'une véritable «Constitution financière». Laquelle donnera corps et substance aux nouveaux principes fondateurs de la gouvernance des affaires publiques énoncés par la Loi fondamentale. Avec pour objectif la promotion de la démocratie budgétaire à travers la prise en compte du nouveau rôle du Parlement consacré par la Constitution, l'amélioration de l'efficacité et de l'efficience de la dépense publique, la garantie de la transparence financière de l'Etat, la responsabilisation accrue des gestionnaires des deniers publics et le droit à l'information et l'implication des citoyens. Quelles peuvent être alors les pistes de réforme à explorer, ou à approfondir, pour atteindre ces objectifs ? Le ministre délégué auprès du ministre de l'Economie et des Finances chargé du Budget, a développé plusieurs pistes sur lesquelles doit porter la réflexion. Le Parlement face à ses responsabilités L'institution est partie prenante et incontournable dans l'instauration d'une réelle démocratie budgétaire ! Elle doit désormais remplir sa mission de contrôle parlementaire de l'action du gouvernement et l'évaluation des politiques publiques, à la lumière des nouvelles dispositions constitutionnelles encadrant désormais les finances publiques. Le ministre du Budget évoque cette nouvelle notion de coresponsabilité du Parlement et du gouvernement en matière de préservation de l'équilibre des finances de l'Etat ; la refonte de la LOLF doit prendre en considération l'harmonisation, la complémentarité et l'efficience du travail parlementaire telles que prévues dans l'article 69 de la nouvelle Constitution. Egalement, l'encadrement de la règle du rationalisme budgétaire portée par l'article 77. Lors de la discussion de la mouture finale, il faudrait veiller à l'extension du domaine de la loi à des régimes relevant par le passé, en partie, de la réglementation budgétaire. La régionalisation n'est pas en reste puisque l'objectif de ces discussions est l'adoption prochaine d'une loi organique devant encadrer, entre autres, le régime financier des régions et des autres collectivités territoriales. La nouvelle mouture devra prévoir l'introduction explicite de la notion de programmes pluriannuels et la constitutionnalisation de la loi de règlement. De même qu'il faudrait tenir compte des autres dimensions plus techniques, revisitées par la réforme constitutionnelle, relatives aux conditions de présentation, de dépôt et de vote du projet de Loi de Finances … Ce sont là des pistes proposées à débat qui intègrent les nouvelles donnes mentionnées en début de cet article. «Bien entendu, les concepts opératoires qui ont fait la preuve de leur efficacité, dans d'autres contextes de réformes budgétaires, doivent être explorés et adaptés à notre culture institutionnelle et administrative», explique D. El Idrissi qui a énuméré quatre de ces concepts qui lui semblent des plus pertinents. Le premier est le rattachement clair et précis des moyens humains et financiers aux grandes politiques publiques menées par les pouvoirs publics de façon à rendre le budget plus lisible par le Parlement et à donner plus de portée et de sens au débat et au vote parlementaires. Le deuxième concept qui lui semble intéressant est celui de l'appropriation des instruments modernes de gestion axée sur la performance au moyen d'une corrélation engageante entre les objectifs, les moyens et les résultats évalués grâce à des indicateurs bien étudiés. La responsabilisation des gestionnaires en assouplissant les règles d'allocation, de réallocation et d'utilisation des crédits contre un reporting rigoureux et documenté a posteriori semble également être une piste à retenir. Enfin, la capitalisation intelligente des bonnes pratiques et des règles d'or de la politique budgétaire dans le cadre juridique de préparation et d'exécution du budget de l'Etat sans pour autant lier les mains de celui-ci en cas de crises ou d'urgence. «Sur le plan de la méthode, je pense qu'il faudrait continuer, approfondir et parachever le travail réalisé jusqu'à présent en reprenant le projet du texte disponible à l'aune des dernières évolutions et du nouveau contexte institutionnel et économique, en élargissant la concertation sur la réforme attendue au sein du ministère et du gouvernement ainsi qu'avec le Parlement et en pensant la révision de la la loi organique comme élément central d'une réforme plus globale budgétaire, fiscale et comptable», soutien Driss El Idrissi. Et d'ajouter : «A ce propos, je me réjouis de l'organisation prochaine par la Commission des finances de la Chambre des représentants, d'une journée d'étude sur la réforme de la loi organique». Le projet de Loi de Finances pour 2013 devrait d'ailleurs constituer une sorte d'expérimentation à blanc des différentes mesures qui seront proposées dans ce cadre, toujours selon le responsable gouvernemental. Au chapitre des mesures d'accompagnement devant garantir une mise en œuvre dans les meilleures conditions, trois éléments reviennent dans l'intervention d'El Idrissi. D'abord, l'information et la formation des ressources humaines chargées de mettre en œuvre la réforme budgétaire, en général, et celle de la LOLF en particulier et l'adaptation et la modernisation des institutions de contrôle. Puis l'adaptation des systèmes d'information et de gestion au nouveau dispositif et poursuite de l'intégration et de la dématérialisation. Et enfin, l'information des instances constitutionnelles chargées de la gouvernance sur l'état d'avancement du projet et le recueil de leurs observations et leurs propositions en l'objet. «La réforme budgétaire ne pourrait se réduire à la refonte d'un texte, fut-il la Loi organique relative aux Lois de Finances. Elle se conjugue, aussi et surtout, en une redéfinition des objectifs, des instruments et des leviers de la politique budgétaire. Elle se prolonge, profondément, dans la sphère de la gestion et de la gouvernance. En fait, la réforme budgétaire n'est que la porte d'entrée d'une réforme plus globale : la réforme de l'Etat et la bonne gouvernance au service du développement économique, social et humain de notre pays», conclut-il. La recette de Bensouda L'évolution des lois organiques de finances au Maroc a toujours été marquée par les changements qui ont affecté les contextes politiques, économiques et sociaux et surtout par une articulation systématique entre les révisions constitutionnelles et la refonte des lois organiques régissant les finances de l'Etat, explique d'emblée Noureddine Bensouda, Trésorier Général du Royaume. Et la logique qui a prévalu jusqu'à présent dans le domaine des finances publiques a toujours privilégié une approche axée davantage sur les moyens et la répartition des enveloppes budgétaires entre les départements ministériels. Le chantier enclenché ou réenclenché consistera à réformer la gestion budgétaire et comptable, à adopter une gestion moderne qui exige de la proaction et de l'anticipation et à rompre avec la gestion fondée sur la réaction face aux événements de l'environnement national et international. De sorte que cette réforme puisse assurer une meilleure programmation du budget, une effectivité de l'exécution, une clarification des objectifs et, surtout, une responsabilisation des gestionnaires en leur donnant plus d'autonomie pour qu'ils soient réellement responsables de leurs actions et comptables devant le Parlement des résultats des politiques publiques et de leur impact sur le citoyen. Dans le contexte actuel du Maroc, la reforme de la LOLF ne doit pas perdre de vue la nouvelle culture de la responsabilité et de la reddition des comptes. Ainsi les finances publiques doivent refléter sur le plan financier le partage réel des pouvoirs entre l'exécutif, le législatif et le juridictionnel. Le deuxième point concerne la responsabilité et l'imputabilité des décisions. D'ailleurs, cette notion est bien explicitée dans la nouvelle Constitution qui responsabilise aussi bien le Parlement que le gouvernement sur la nécessité de veiller à la préservation de l'équilibre des finances de l'Etat. Le texte constitutionnel introduit dans ce sens la pluri-annualité budgétaire. Enfin, vient la reddition des comptes désormais constitutionnalisée. A la lumière de l'article 76 de la Constitution, le gouvernement est désormais tenu de soumettre «annuellement au Parlement une loi de règlement de la Loi de Finances au cours du deuxième exercice qui suit celui de l'exécution de ladite Loi de Finances. Cette loi inclut le bilan des budgets d'investissement dont la durée est arrivée à échéance». Pour le Trésorier Général du Royaume, ce nouveau dispositif renforce ainsi les prérogatives du Parlement et met en avant le rôle de la Cour des comptes en tant qu'organe de contrôle juridictionnel des comptes. Pour opérationnaliser cette réforme, des instruments d'accompagnement sont nécessaires et N. Bensouda en cite trois, à savoir les systèmes d'information. Vient ensuite la réforme de la comptabilité de l'Etat et enfin, la consolidation des comptes. Pour conclure, N. Bensouda estime que «les finances publiques doivent être utilisées avec autant d'habileté, de sagesse, de prudence et de parcimonie, car nées pour servir le politique et constituer le moyen le plus efficace de gouvernement, elles ne servent et n'aident à gouverner qu'autant que leur emploi est fait à bon escient. D'où l'intérêt qui s'attache à l'articulation parfaite entre la constitution politique de l'Etat, qui pose les jalons du partage des pouvoirs politiques et la constitution financière, qui détermine le partage du pouvoir financier, les moyens de financement des politiques engagées par les pouvoirs publics et les modes de bonne gouvernance financière, à même d'assurer la réussite des politiques publiques». Ainsi, il estime que la réforme de la Loi Organique de Finances devrait constituer, à cet effet, une opportunité pour donner une nouvelle impulsion à la modernisation de l'Etat, au renforcement de la performance de la gestion publique et au changement de cap de notre système de gestion des finances publiques pour le faire évoluer vers une nouvelle culture managériale de résultats et d'imputabilité des décisions ou d'«accountability».
