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La Commune Urbaine de Rabat sous la loupe de la Cour régionale des comptes (2) Atteinte au principe de transparence et d'égalité devant la commande publique
Techniques onéreuses de revêtement de trottoirs
La cour régionale des comptes de la région de Rabat qui a pour mission le contrôle financier des comptes et de la gestion de cette région ainsi que des collectivités territoriales, a procédé a l'examen du programme triennal (PT) de mise à niveau des infrastructures de la ville de Rabat. Ce programme qui a été adopté le 23 mai 2005 par le conseil communal de Rabat prévoyait la réalisation de 72 projets durant trois exercices budgétaires (2005-2006-2007) pour un montant global estimé à 1.482.244.279,00 DH. Dans une première partie du rapport de la CRC de Rabat que nous avons publiée dans notre précédente édition, cette institution a relevé plusieurs dysfonctionnements et défaillances dans la gestion du programme par la Commune Urbaine comme le faible taux d'exécution des projets de voirie, des insuffisances dans le montage du programme et la préparation des projets se traduisant par la non réalisation de la plupart des ces projets, entre autres. Dans la partie que nous publions dans notre présente édition, la CRC fait des observations à propos de l'absence d'une gestion intégrée des travaux intéressant un axe routier dans son ensemble. Les travaux de voirie intéressant un seul axe routier sont fréquemment défalqués en plusieurs marchés (corps de chaussée, trottoirs) et sur plusieurs années. C'est le cas par exemple pour les axes de Imam Malik et John Kennedy (3 marchés successifs entre 2005 et 2008 concernant tantôt la chaussée tantôt les trottoirs), Alhouria (2 marchés), Ibn Khaldoun (2 marchés), Bni Mtir (4 marchés) et Lalla Meryem (2 marchés). Cette pratique ne permet pas à la commune de réaliser des économies d'échelle et engendre, par voie de conséquence, des coûts de structure additionnels (frais de lancement et de suivi de marché), un rallongement des délais d'exécution et des interférences négatives entre prestations des marchés réalisés dans le même endroit. La CRC relève en outre le dimensionnement technique des projets non assis sur les règles appliquées en la matière : - Adoption de structures de chaussées atypiques sur la base d'hypothèses générales en l'absence d'études géotechniques et de données sur l'agressivité du trafic: Les structures de chaussée des marchés communaux sont arrêtées en l'absence d'études géotechniques, de données sur l'agressivité du trafic ou de la déflexion. Dans ces conditions, les épaisseurs des différentes couches constituant le corps de chaussée, telles qu'elles sont désignées aux CPS des marchés communaux de voirie n'obéissent à aucune logique prédéfinie et ne se basent pas, sauf rares exceptions, sur des études préalables pour fixer la structure optimale. A titre d'exemple, la structure de chaussée retenue dans le CPS du marché n° 8/C/05, à savoir 15 cm de GNA 0/31,5 et 5 cm de EB 0/10, est sans aucun rapport avec les profils types arrêtés au catalogue des structures types de chaussées neuves, édité par la Direction des routes et de la circulation routière. La commune part des hypothèses générales selon lesquelles la ville de Rabat serait située dans une zone semi humide type (h) avec un sol de portance P2, généralement constitué de marne rouge à faible perméabilité et un trafic moyen type TPL4 évolutif dans les grandes artères vers TPL5 et TPL6. Ces hypothèses devaient aboutir à la structure générale 30GNF1+20GNA+RS par référence au catalogue des structures. Or, elle déroge en pratique à cette structure par la substitution de la couche de roulement RS par un revêtement en EB ou MBE qu'elle estime adapté aux exigences de qualité de la voirie urbaine et à un type de trafic TPL4 . La commune utilise d'autres structures telles que 15GNA+5EB pour un type de trafic TPL1. Or, cette structure est adoptée pour le marché n° 8/C/05 alors qu'il porte sur l'aménagement de la route côtière où le type de trafic ne correspond pas en principe à une rue de proximité à faible trafic TPL1. - Non-conformité des prescriptions du CPS avec les aboutissements des études préalables: Pour les rares marchés ayant fait l'objet d'études préalables, la commune adopte pour certains des prescriptions qui dérogent à celles issues des études. C'est le cas du marché n° 49/C/07 qui contredit les dispositions du rapport d'exécution, objet de l'étude pilotée par le Bet au sujet de l'avenue ibn Toumart. En effet, sur le rapport d'études, l'épaisseur de la couche d'EB retenue est de 6 cm alors que le CPS prévoit une couche de 5cm. Il en est de même pour le mortier pour redressement des pentes sous carreaux nobles, affecté d'une épaisseur variant entre 8 et 12 cm au rapport d'études alors que le CPS retient une plage d'épaisseur oscillant entre 10 et 16 cm. Il s'ensuit que la commune n'a pas appliqué les conclusions d'une étude qui lui a coûté 7.14 MDH sur la base d'appréciations sommaires appuyées sur un simple diagnostic visuel. Insuffisances dans la préparation des estimations financières - Absence d'un référentiel des prix: La Cour régionale a établi l'inexistence d'un référentiel des prix dans lequel seraient puisés les renseignements (prix unitaires des prestations souhaitées) nécessaires au bon établissement de l'estimation confidentielle. En effet, un tel dispositif, qui serait constamment actualisé et mis à jour, est le seul moyen de comparaison dont pourrait disposer la commune pour apprécier convenablement les offres des soumissionnaires et faire jouer pleinement le principe de la concurrence. - Inconstance des prix unitaires consignés sur l'estimation administrative: Le deuxième corollaire à l'absence d'un référentiel des prix est la fluctuation sensible des prix unitaires contenus dans les estimations, même si elles concernent des marchés concomitants et portant sur la même prestation. Cette inconstance inexpliquée ne permet pas d'avoir des standards de comparaison pour une application appropriée de l'article 40 du nouveau code des marchés publics. Ainsi, sur la base de comparaisons faites entre six marchés, dont cinq au titre de l'exercice 2009, les prix unitaires estimatifs varient, pour la mise à niveau des regards existants (U), entre 30 et 500 DH, la fourniture et mise en oeuvre du béton reflué (m3) entre 900 DH et 1400 DH, le revêtement en carreaux striés 20*20 (m2) entre 90 et 150 DH, la construction des regards à grille à avaloir (U) entre 2500 DH et 6000 DH, la fourniture et pose de bordure de type T4 (ml) entre 100 DH et 180 DH et enfin le revêtement de trottoir en Rev-Sol ou similaire ( m2) entre 200 et 250 DH. Recours à des techniques onéreuses de revêtement de trottoirs Pour le revêtement des trottoirs, la commune recourt occasionnellement aux carreaux nobles. Cependant, il s'avère que ce matériau est excessivement cher en comparaison avec un revêtement en carreaux striés et surtout avec un revêtement en béton vibré. La comparaison des prix dans les conditions d'établissement de cinq marchés seulement donne un avantage pour le béton vibré avec une économie de 9,5 MDH HT. Cette somme pourrait revêtir une surface additionnelle de presque 53000 m_ soit plus que 5 hectares ce qui n'est pas négligeable surtout dans le contexte de rareté des ressources de la commune. Il est à signaler que ces trois revêtements présentent les mêmes états de service et que le revêtement en béton vibré ou imprimé est particulièrement facile à entretenir alors que le revêtement en carreau noble suppose, outre un polissage et un lavage permanent, la constitution d'un stock de sécurité pour pallier à tout dommage occasionné par les différents opérateurs de téléphonie et de distribution d'eau et d'électricité ou encore des services d'éclairage public et d'espaces verts. Manque de coordination entre les différents services intervenants Une gestion efficace des projets suppose une coordination adéquate avec l'ensemble des acteurs intervenant sur le territoire communal de manière à harmoniser les interventions et minimiser les interférences négatives entre leurs projets respectifs. - Préjudices portés aux travaux exécutés par les services communaux à cause du manque de coordination en amont de leurs actions respectives: Le non agencement adéquat des travaux, en l'absence de coordination entre les services communaux, notamment entre les services de voirie, d'éclairage public et des espaces verts, occasionne des dommages aux travaux réalisés par ces services. Les dommages ainsi causés ont atteint 90.000,00 DH pour le marché de voirie n° 49/C/07, 109.824,00 DH pour le marché n° 21/C/07 voire même 897.927,84 DH pour le marché n° 26/C/05. Les travaux exécutés dans le cadre du marché n° 88/C/08 pour un montant de 15.435.120,00 DH ont subi des dégâts non encore évalués. - Manque de coordination avec REDAL au moment de la programmation des projets: La REDAL recourt à l'ouverture de tranchées et fouilles pour, tant bien brancher de nouveaux abonnés que déplacer ou renforcer son réseau de distribution dans le cadre du programme d'investissement qui lui est imparti ou encore procéder à des sondages pour détecter les réseaux fuyards. La coordination ne se fait pas au moment de la préparation des documents budgétaires et avant la programmation ou l'exécution de travaux comme stipulé à l'article 15 modifié du cahier des charges. En outre, le délégataire n'est pas régulièrement convié par la commune à assister et à participer aux commissions de voirie réunies, comme stipulé à l'article 21 du cahier des charges - assainissement. Cette disposition, si elle venait à être mise à profit, permettrait au délégataire d'avoir une meilleure visibilité des projets de voirie de la commune et ainsi moduler ses interventions de manière à éviter, ou du moins, à atténuer leurs effets sur la chaussée communale. Retards importants et répétitifs dans l'approbation des marchés 52 marchés sur un total de 84 marchés de voirie, soit une proportion de 61.90 %, ont été approuvés dans des délais dépassant largement le délai de 90 jours. Ces délais peuvent aller jusqu'à 781 jours comme c'est le cas du marché 46/C/05 et 641 j pour le marché 114/C/08. Cette même pratique fut consacrée en 2009 où l'approbation a pris des délais de 305 j, 248 j et 229 j, respectivement pour les marchés 13/C/09, 02/C/09 et 113/C/09. Enfin, en 2010, il a fallu 197 j pour approuver le marché 02/C/10 et 169 j pour le marché 05/C/10. Ces retards à répétition constituent une entrave réelle à la mise en oeuvre dans les délais raisonnables des projets de voirie communaux. - Retard dans la notification de l'ordre de service: Le commencement des travaux intervient sur ordre de service du maître d'ouvrage donné dans un délai maximum de soixante jours qui suit la date de notification de l'approbation du marché (article 36 du CCAG.T). Cependant, les ordres de service afférents à treize marchés ont été notifiés dans des délais qui dépassent le délai maximum réglementaire, atteignant même dix mois pour le marché 20/C/07. Certes, ces retards peuvent être attribués à certaines contraintes liées aux difficultés d'exécution des prestations sur le terrain et au manque de ressources humaines et matérielles ; néanmoins, ils révèlent aussi la difficulté pour la commune d'assurer un meilleur agencement de ses travaux. - recours à des marchés de régularisation: L'examen des dossiers de certains marchés, en l'occurrence les marchés 122/C/04, 43/C/05, 5/C/07l et 43/C/07, a révélé que les travaux ont commencé avant la réunion de la commission d'ouverture des plis. Cette situation porte atteinte au principe de transparence dans l'attribution des commandes publiques et au principe d'égalité devant la commande publique, surtout pour des marchés de cette importance à l'exemple du marché n°43/C/07 d'un montant de 38,6 MDH. - Changements opérés dans les diverses natures d'ouvrage en l'absence d'ordres de service: Lesdites augmentations ou diminutions sont intervenues parfois en l'absence d'ordres de service en contradiction avec les dispositions de l'article 54 du CCAG-T et de l'avis n° 354/09 de la commission des marchés. C'est le cas pour les marchés n° 43/C/05, 46/C/05, 15/C/09 et 16/C/09. Et même lorsque les ordres de service autorisant des changements dans les diverses natures d'ouvrages sont émis, il a été constaté que des augmentations et des diminutions au-delà des seuils autorisés (+ de 30% pour les cas d'augmentations et +de 25% dans les cas de diminutions) ont été enregistrées au niveau d'autres articles en plus de ceux cités dans lesdits ordres de service. C'est le cas par exemple des marchés 24/C/05, 25/C/05 ou 43/C/07.
