أي تقييم للحصيلة التشريعية للبرلمان؟

مع اقتراب منتصف الولاية التشريعية الحالية، يثار الجدل من جديد حول حصيلة عمل البرلمان، وبشكل خاص مجلس النواب. وعادة ما يتم التركيز على عدد النصوص القانونية التي تم التصويت عليها داخل من قبل المؤسسة التشريعية.
وغالبا ما يتخذ هذا النقاش شكل انتقاد للمؤسسة البرلمانية بخصوص حصيلة المبادرة النيابية، وبشكل خاص عدد مقترحات القوانين التي أنتجها أو التي تم اعتمادها بشكل رسمي. واختزال النقاش على هذا المستوى يؤدي لتحريف النقاش الإعلامي عوض التركيز على الدور التشريعي الأصلي للمؤسسة البرلمانية، ويبخسها عملها الأساسي المحدد في أحكام الدستور.
والنقاش العمومي حول حصيلة العمل البرلماني أصبحمعظمه إما سطحيا أو مجحفا، وذلك من خلال تركيزه على الاختصاص الثانوي للمؤسسة التشريعية مجسدا في عدد مقترحات القوانين المصوت عليها، مقابل تجاهل الوظائفالتشريعية الرئيسية المحددة دستوريا، والتي يمارسها مجلس النواب بشكل أفضل بكثير مما يتم تسويقه إعلاميا.
وعلى هذا الاساس يبدو من الضروري توضيح الوظائف التشريعية الرئيسية للبرلمان حتى يتسنى تقييم أدائه، وكذا تقييم الاداء التشريعي للحكومة كمساهمة بشكل اصلي في المبادرات التشريعية، والتي تعتبر إحدى الآليات الرئيسية لتنفيذ برنامجها الحكومي.
أولا: الاختصاص التشريعي الأصلي للبرلمان:
ينص الفصل 70 من الدستور أن البرلمان يمارس السلطة التشريعية، وبهذه الصفة ووفق أحكام نفس المقتضى الدستوري يصوت البرلمان على القوانين ويراقب عمل الحكومة ويقيم السياسات العمومية.
فالمشرع الدستوري هنا جعل الدور الأساسي للبرلمان يكمن في "التصويت على القوانين" بكل ما يحمله ذلك من وظائف ترتبط بالمسطرة التشريعية كاملة على المستوى البرلماني،دون أن يعني ذلك بالضرورة عدم اختصاصه بتقديم المبادرات التشريعية التي تعتبر استثناء، وينظم الدستور نفسه طرق تقديم المبادرات التشريعية للبرلمان، كما يحدد بالمقابل الحالات التي لا يحق فيها للبرلمان تقديم مقترحات القوانين.
وعلى مستوى مدلول هذا "التصويت"، فإن النظام الداخلي لكل من مجلسي البرلمان يفصّل في كيفية ممارسة هذه الوظيفة التشريعية.
فالتصويت هنا لا يعتبر مجرد آلية تقنية أو إجراء شكلي وروتيني كما قد يتبادر للذهن، وإنما يعكس مختلف المراحل التي ترتبط بالمسطرة التشريعية داخل البرلمان وخاصة على مستوى اللجان الدائمة، من دراسة ومناقشة وتقديم التعديلات للتصويت عليها, ثم التصويت على النص التشريعي في وفق أحكام الدستور.
وهنا يتعين التأكيد على أن تقديم التعديلات على النصوص قيد المناقشة يعتبر في حد ذاته نوعا من المبادرة التشريعية التي منحها الدستور للبرلمان والحكومة على حد سواء بموجب الفصل 83 من الدستور.
وبالتالي فإن الوظيفة الرئيسية للبرلمان تقوم على إجازة المشاريع التي تقترحها الحكومة والموافقة عليها حتى يكون لديها الحق في تنفيذها.
والأصل إذاً أن المبادرة التشريعية تكون بيد الحكومة، فهي التي تعد البرنامج الحكومي وتقدمه للبرلمان للتصويت عليه من أجل تنصيبها، وهي التي تدبر الشأن العام، وتستجمع المعطيات المتعلقة بحاجيات المواطنين والقطاعات التدبيرية والمؤسسات العمومية وتصيغها في شكل مشاريع قوانين أو سياسات عمومية وبرامج قطاعية.
وعلى هذا الأساس يبدو من المنطقي أن تكون الحكومة هي الأولى بصياغة المبادرات التشريعية التي يجب أن تندرج في إطار البرنامج الحكومي أو تنسجم معه، وتتلاءم مع السياسات التي اقترحتها ووافق عليها البرلمان، وتستهدف بها تنفيذ برامجها أو معالجة الإشكالات القائمة أو تنظيم قطاعات أو مجالات معينة.
ثانيا: حدود الاختصاص التشريعي للبرلمان:
يقيد الدستور حق المبادرة الاقتراحية للبرلمان بشكل واضح،عكس ما يخوله للجكومة. فعندما تتطرق أحكام الدستور للاختصاص التشريعي للبرلمان ضمن الفصل 70 (عبر استعمال عبارة "يصوت على القوانين")، فإنها تجعل اختصاصهالأصلي والأساسي يكمن في دراسة وتمحيص مشاريع القوانينوالموافقة عليها قبل تنفيذها، دون أن يعني ذلك بالضرورة حصر المبادرة التشريعية في يد الحكومة.
وإذا كان الفصل 78 قد خوَّل كل من الحكومة وأعضاء البرلمان حق المبادرة في تقديم مقترحات ومشاريع القوانين، فإنه سرد هذه الأحكام في سياق المسطرة التشريعية التي توضح كيفية ممارسة هذه السلطة ولا يعني بالضرورة أن هذا الحق متساوي بشكل مطلق بين البرلمان والحكومة، بحيث نقف على فصول أخرى من الدستور تضع تقييدات واضحة على هذا المستوى.
وتعتبر قوانين المالية (قوانين المالية السنوية والتعديلية وقوانين التصفية) أبرز مثال على تقييد المبادرة التشريعية للبرلمان، وبالتالي تعتبر امتيازا للحكومة على هذا المستوى. فالفصل75 من الدستور يعطي الحق حصريا للحكومة لإعداد مشاريع هذه القوانين، مما يعني عدم إمكانية تقديم البرلمانيين لمقترحات القوانين ضمن هذا المجال التشريعي.
لكن بالمقابل تبرز بشكل جلي أهمية دور البرلمان في المناقشة والتعديل والتصويت عليها، وهو ما يجعله وظيفته هنا أخطر من وظيفة السلطة التنفيذية، وتحظى التعديلات بأهمية خاصة ونقاش حاد داخل لجنة المالية، وتعتبر بمثابة مبادرات تشريعية على جانب كبير من الأهمية.
وبدورها تعتبر قوانين الإطار مجالا ثانيا للاختصاص الحصري للحكومة على مستوى المبادرة التشريعية، ولها مسطرة تشبه مشاريع القوانين التنظيمية (المجلس الوزاري)، ولا يحق بالتالي للبرلمان ممارسة اختصاص التقدم بمباردات تشريعية في هذا الصدد. غير أن دور البرلمان هنا لا يقل أهمية وخطورة، وقد تؤدي التعديلات المقدمة عليها من قبل البرلمانيين إلى نقاش سياسي حقيقي، كما قد يؤدي الخلاف حولها لتوقيف المبادرة من أساسها (مثال قانون إطار التربية والتكوين).
فهذه النماذج من مجالات الاختصاص التشريعي تبين بجلاء أن المبادرة عبر مقترحات قوانين غير مطلقة وليست اختصاصا أصليا للبرلمان، وتخضع لتقييد دستوري واضح. فيحين أن المبادرة التشريعية للحكومة تعتبر أصلية ومطلقة، وتملكالحكومة بموجبها أحقية تقديم المشاريع في كل مجالات القانون المحددة في الفصل 71 من الدستور.
. وبالتالي فإن المبادرة الأصلية في ممارسة السلطة التشريعية تبقى بيد الحكومة، في حين أن الدور الأصلي للبرلمان يكمن في مناقشة المشاريع الحكومية ودراستها وتقديم التعديلات بشأنها ثم التصويت عليها لتصبح نافذة. بل إن الدستور يعطي للحكومة أيضا امتيازا آخر يتعلق ببرمجة النصوص التشريعية على مستوى غرفتي البرلمان، وهو ما تؤكده أحكام الفصل 82 من الدستور
لكن هذا الدور الأساسي على مستوى ممارسة السلطة التشريعية لا ينفي وجود دور اقتراحي هام لأعضاء غرفتي البرلمان، وذلك في إطار صياغة وتقديم مقترحات القوانين في جميع المجالات التي لا يمنعها الدستور بشكل واضح.
ثالثا: أهمية تقييم الوظيفة الاقتراحية للبرلمان:
إذا كانت أحكام الفصل 70 من الدستور تجعل الاختصاص الأصلي للبرلمان يكمن بالأساس في التصويت على القوانين، فإن ذلك لا يعني بالضرورة منعه من المبادرة التشريعية عبر مقترحات القوانين والتي تشكل اختصاصا ثانويا على هذا المستوى، والذي تسمح أحكام الدستور نفسه بممارستها (الفصل 78)، أو قد تمنعه أصلا من تقديم مقترحات القوانين بشأنها (قوانين المالية، قوانين الإطار، البرامج متعددة السنوات ونفقات التجهيز المرتبطة بها...).
وبالتالي فإن أحكام الفصلين 78 و83 من الدستور تعطي الحق لأعضاء مجلسي البرلمان وللحكومة على حد سواء في مجال المبادرة الاقتراحية وتقديم التعديلات على النصوص قيد الدرس.
وعلى هذا المستوى يتيح الدستور للبرلمانيين حق تقديم مقترحات القوانين، والتي تعتبر نتاجا تشريعيا خالصا للمؤسسة البرلمانية، والتي يمكن أن تكون جزءا من تقييم أداء وفعالية البرلمان وليس أساس هذا التقييم.
فالمؤسسة البرلمانية صوتت خلال النصف الأول للولاية التشريعية الحالية بالدراسة والتصويت على 152 مشروع قانون، وعندما يتم الحديث عن الدراسة والتصويت على مشاريع القوانين فإن الأمر يتعلق بمسار طويل داخل المؤسسة البرلمانية. فهذه الدراسة تتطلب تحضيرا كبيرا من البرلمانيين على مستوى ضبط مضامين النصوص والآثار المتوقعة منها والأهداف المحددة لها، كما يتطلب الأمر إعداد وصياغة المواقف السياسية والتقنية من جميع التفاصيل التي تتضمنها.
كما تعتبر التعديلات التي يتم تقديمها من قبل الفرق البرلمانية بمثابة مبادرات تشريعية حقيقية (تتشابه في أهميتها وأثرها مع مقترحات القوانين)، وتتم مناقشتها والتصويت عليها داخل اللجان الدائمة وفي الجلسات العمومية بنفس كيفية اعتماد النصوص التشريعية الأصلية.
فهذه التعديلات تعتبر بدورها جزءا اساسية من وظيفة التشريع الأصلي المخول للبرلمان، لأنها تحاكي مقترحات القوانين وتتطلب في غالب الأحيان نفس الجهد التشريعي، بل قد تكون في غالب الأحيان أكثر أهمية من مقترحات القوانين.
وقد تمكن أعضاء مجلس النواب وحده خلال النصف الأول من الولاية التشريعية الحالية من صياغة وتقديم 1733 تعديلا على مختلف مشاريع القوانين التي تمت دراستها والتصويت عليها،ويهم جزء كبير منها قوانين المالية السنوية والقوانين التنظيمية،وهو ما يتعين أن يمثل الأساس الحقيقي لتقييم الدور التشريعي للبرلمان ومدى كفاءته وفعاليته.
فعدم إلمام الرأي العام بحقيقة الوظيفة التشريعية للبرلمان يمنعه من تقييم موضوعي لمجهودات البرلمانيين ولحصيلة العمل البرلماني، فاللجان الدائمة عقدت خلال نفس الفترة 297 اجتماعا لمناقشة ودراسة مشاريع القوانين وتقديم التعديلات والتصويت عليها، علما أن غالبية الاجتماعات تستمر لأزيد من عشر ساعات.
وهذا التبخيس الإعلامي للمؤسسة البرلمانية ينضاف لمحاولات تشويه صورة البرلمان لدى الرأي العام عوض إجراء تقييم حقيقي لأدواره ووظائفه، ويتم في غالب الأحيان تحريف النقاش في محاولة لتسفيه دوره رغم أنه يعتبر أساس الخيار الديمقراطي المحدد كثابت من ثوابت الأمة على مستوى الدستور.
وعلى هذا الأساس يعتبر حصر هذا التقييم في عدد مقترحات القوانين التي صادق عليها البرلمان تحريفا للنقاش العمومي وتغليطا مقصودا للرأي العام، خاصة من جانب من يفترض أن يكون ملما بالدور التشريعي للبرلمان.
فإذا كان مجلس النواب مثلا قد اعتمد تسعة مقترحات قوانين تقدمت بها فرق الاغلبية والمعارضة، ضمن 161 نصا تشريعيا، فإن ممارسته للوظيفة التشريعية الاصلية أهم بكثير مما يتم ترويجه من مغالطات تنم في جزء منها عن جهل بالأسس الدستورية لوظائف البرلمان، وفي غالبيتها بمحاولات تشويه المؤسسة البرلمانية بعد محاولات تسفيه عمل الحكومة وأدوارها.