ماهو حق العفو؟

نادرا ما يثار حق العفو في الفقه القانوني, ولا يهتم به كذلك الدارسون والطلبة, وفي أحسن الأحوال يشار إليه بعجالة في المقررات والدراسات على اعتبار أنه فصل أو موضوع قديم بعض الشيء, وفي الغالب الأعم تبقى وجهة النظر حول قانون العفو سلبية.
تاريخيا, كان حق العفو اختصاصا حصريا للملك, في ظل النظام السابق الموروث عن الامبراطورية الرومانية، ذلك أن الملك هو منبع العدل ومنه تنحدر كل سلطة عادلة، وبالتالي باستطاعته أن يعاقب ومن تم يملك سلطة العفو. وفي النهاية يقترن قانون العفو في فرنسا بتأكيد سلطة الدولة وسلطة الملك, وهو ما جعل دائما حق العفو في فرنسا اختصاصا حصريا بيد الملك، ثم فيما بعد بيد رئيس الدولة كيفما كان شكل النظام, مع وجود ثلاث استثناءات:
-تم الغاؤه سنة 1792 وأعيد سنة 1802, ثم لجنة العفو (1871 - 1875) ثم المجلس الأعلى للسلطة القضائية (1946 - 1958).
بعبارة أخرى يمكن القول بأنه منذ أن أصبح ملك فرنسا يمتلك سلطة حقيقية (ولو بشكل تعسفي, أي منذ سنوات 230 ,أي بداية حكم سان لوي إلى يومنا هذا, هناك فقط 26 سنة أسقط فيها حق العفو عن سلطة رئيس الدولة على مدى 780 سنة من الوجود.
والملاحظ أنه قبل 1789 كان الملك يمتلك السيادة الكاملة بينما بعد 1789 وبالضبط انطلاقا من سنة 1791 لم يعد الملك يمتلك سوى سيادة الدولة, والشعب هو الذي يمتلك السيادة الحقيقية, وكذلك فإن قانون العفو يزعج ويسائل الكثير من الفقهاء، فهو موروث عن أزمة قديمة ويقترن بالتسلط والسلطة الملكية إجمالا تقترن بالشطط والسلطة المطلقة, ولا ينسجم مع الاطار الجمهوري والديمقراطي وسلطة القانون والقضاء, بل يرى فيه البعض مسا بفصل السلط وبالشكل الجمهوري للحكم، ومع ذلك في النظام القديم لم يكن هذا الحق يصدم المعاصرين, بل إن كتابا من أمثال مونتيسكيو اعتبروا أنه »أحد الركائز الكبرى للحكومات المعتدلة, تلك السلطة التي يملكها الأمير بالعفو والتي (أي السلطة) إذا نفذت بحكمة يمكن أن تكون لها آثار جيدة«.
وتميزت الحقبة الدستورية الأخيرة في فرنسا ,بشكل كبير, بالمراجعة الدستورية 23 يوليوز 2008، والتي وإن اعتبرها البعض غير كافية فإنها عموما كانت أساسية على عدة مستويات ومن ضمنها حق العفو.
1 - التغيير الدستوري
لسنة 2008
التعديل غير الفصل 17 من الدستور الفرنسي، قديما كان ينص على أن »للرئيس الجمهورية الحق في إصدار العفو«، وأصبح بعد التعديل ينص على أن »لرئيس الجمهورية الحق في إصدار العفو بصفة شخصية .
فلماذا تم تغيير حق العفو؟
التقرير الذي أعدته لجنة بلادور يتحدث في صفحته 19، عن "»اختلال"« كان يطمح إلى أن يجعل سلطان رئيس الجمهورية أكثر ديمقراطية، وحق العفو يعود لضمير رئيس الجمهورية حصريا ولم يكن مؤطرا، وبالتالي لم يكن مقبولا الحفاظ عليه على حالته، وانتقد التقرير قرارات الفعو الجماعية وكذا »الانحرافات التي قد تكون صدمت الرأي العام«.
وهكذا تطرح التوصية 9 للجنة بلادور فكرة أن تعطي هيئة استشارية رأيها حول العفو الذي يريد رئيس الدولة منحه. وهذه الهيئة قد تكون على شاكلة دستور 1946، هي المجلس الأعلى للقضاء والصيغة التي اعتمدتها اللجنة في النهاية هي: »لرئيس الجمهورية الحق في إصدار العفو بعد أن يكون المجلس الأعلى للقضاء قد أصدر رأيا حول الطلب«.
لم يستجب نواب الجمعية الوطنية (البرلمان) لطلب اللجنة، واعتبروا أن قانون العفو مؤطرا في الوقت الراهن بما فيه الكفاية من طرف المصالح القانونية لكي تكون هناك حاجة لإشراك المجلس الأعلى للقضاء فيه.
وجاء في تقرير لجنة القوانين حول المراجعة الدستورية لسنة 2008 حول العفو "»طلبات العفو، التي يقدمها الأشخاص المحكومون تتم مركزتها ومعالجتها في الوزارة من طرف مكتب العفو، وهذه المعالجة والدراسة تسمح بجمع معلومات إضافية لدى النيابة العامة واختيار طلبات العفو التي تستحق عناية وانتباه رئيس الدولة«. وهكذا، لا يحد السلطة المطلقة لرئيس الدولة سوى التحقيق والبحث الذي تشرف عليه المصالح القانونية.
طبيعيا، العفو في جوهره فردي، ومع ذلك ومنذ 1980، تم منح حوالي 900 الف عفو بشكل جماعي، وكان هذا هو المأخذ الأساسي للجن بلادور، وعموما فهي تخفيف أو إلغاء عقوبات قد تأخذ اشكالا مختلفة (15 يوما 3 الى 6 اشهر، او 7 الى 15 يوما في الشهر) مصحوبة بأسقف للعقوبات، عموما 4 لو 8 اشهر، حيث اثار بعض النواب خلال مناقشة الفصل 6 من قانون المراجعة الدستورية المتعلق بالعفو, موضوع عدم امكانية الغاء العفو الجماعي دون التساؤل حول القدرة على ضبط وتنظيم ساكنة السجون.
وهذا الاستعمال لحق العفو مخالف لعدة مبادئ للسياسة الجنائية: شخصنة العقوبات، عدم المساواة حسب تاريخ الإدانة، الصعوبات القانونية المتعلقة بالاستثناءات المحددة بمرسوم العفو وبالتالي يرى بعض المشرعين أنه إذا كان العفو يسمح بتخفيف ساكنة السجون المكتظة. فإنه مع ذلك يتعارض مع أي سياسة سجنية ويصبح قانون العفو آلية من اليات السياسة السجنية.
وخلال العفو الجماعي الذي اصدره الرئيس شيراك يوم 18 يوليوز 2006 تحدث اغلب المسؤولين السياسيين وقتها عن امكانية مراجعة العفو الجماعي بل تحدث بعضهم عن الغائها.
ويدعو تقرير اللجنة البرلمانية الى اقرار اي لجنة مختصة مع رفض تعيين المجلس الاعلى للقضاء لهذه المهمة, لأن ذلك سيعني اثقال عمله (يقدر عدد طلبات العفو بحوالي 40ا لف سنويا). وخلال المناقشات التالية في البرلمان بغرفتيه، ولم يتم التوصل الى اتفاق حول نجاعة تكليف المجلس الأعلى للقضاء بهذه المهمة او كيف ستكون تركيبة هذه اللجنة، وبالتالي قرر البرلمانيون في النهاية الغاء الاشارة المتعلقة باخذ رأي. وتم اقرار الغاء قرارات العفو الجماعية فقط.
2 - هل قانون العفو
الجديد، قانون جيد؟
بالرغم من الصياغة الجديدة للفصل 17 الذي يلغي الانحراف الاساسي الذي ظهر في استعمال حق العفو يمكن ملاحظة ان هذا الحق خطير، وغير فعال الي حد ما.
واول خطر هو المس بمبدأ الفصل بين السلط. صحيح ان فصل السلطة وخاصة في ظل الجمهورية الخامسة، سلبي. ونلاحظ بالاساس تعاونا قويا بين السلط. ولكن مع ذلك، لابد من الحفاظ على نوع من الفصل بين السلط حول نقط محددة ..
أن يذهب رئيس الدولة عكس قرار القاضي يبدو أمرا غير مرغوب فيه، ويمكن أن نعتبر أن مبدأ الفصل بين السلط غير مكتمل تماما في إطار قانون العفو, لأن هناك اتجاها نحو اعتبار هذا المبدأ عبر تصور جون لوك: الوظيفة القضائية مرتبطة بشكل قوي بالسلطة التنفيذية. وهكذا وجود سلط مضادة لفائدة السلطة التنفيذية أمر ممكن, بل ومرغوب.
ولكن في الدستور الفرنسي الحالي، الفصل 17 ليس سلطة مضادة, بل مجرد سلطة لرئيس الدولة: سلطة الفعل في قرار قضائي, وقرار القاضي لا سلطة له على اللعبة المؤسساتية، اضافة إلى أنه لا توجد سلطة مضادة للقاضي، ذلك أن مرسوم العفو لا يمكن الطعن فيه قضائيا, أولا لأنه اعتبر فعلا حكوميا، وثانيا لأنه يتعلق »"بنزاع يهم طبيعة وحدود عقوبة أصدرتها المحكمة القضائية« "لا يمكن أن يعرفها القاضي. ومرسوم العفو لا ينشر في الجريدة الرسمية.
ويمكن اعتبار مبدأ فصل السلط محترما لأن حق العفو خاضع للتوقيع بالعطف, وفعلا الفصل 17 من الدستور مستبعد من لائحة السلطات الخاصة للرئيس المنصوص عليها في الفصل 19. لكن العديد من الكتاب يعتبرون أنه في الحقيقة لا يوجد توقيع بالعطف وهكذا يرى البعض أن حق العفو هو جزء من السلطات التي يمكن أن تؤخذ دون توقيع بالعطف رغم أنه منصوص عليه مثل استعمال القوات النووية والأفعال المتخذة كضامن للسلطة القضائية، وهذا الحق لا يمكن أن يمارس بدون توقيع بالعطف, لكن هذا الأخير يتراجع إلى مجرد شرط شكلي، وبالتالي يبدو التوقيع بالعطف مجرد عزاء بسيط فيما يتعلق باحترام الفصل بين السلط.
الخطر الثاني هو أن حق العفو يخلق توترا اجتماعيا ويرى بعض المختصين أن »حق العفو« عموما، قد يسمح بالتخفيف من توترات اجتماعية وسياسية من خلال تحقيق المصالحة الوطنية«. لكنها قد تؤدي إلى توترات. وحتى يومنا هذا, استعمال حق العفو ولو بشكل فردي يمكن أن يؤدي إلى توترات واحتجاجات وهي في الغالب حزبية. في عهد ميتران أثار العفو عن شقيق جاك لانغ سنة 1986 ضجة .أو العفو سنة 1988 عن منتخبين استراليين ممنوعين من المهام التمثيلية ,في الوقت الذي منع المجلس الدستوري مقتضيات قانون العفو المتعلقة بهما، وبالتالي العفو يحمل بصمة الشخص الذي يستعمله, وهكذا في عهد جيسكار ديستانع نلاحظ صدور 21 عفوا شخصياً خلال الفترة 1979/1977، بينما أصدر الرئيس ميتران 408 عفواً خلال سنة 1989 وحدها. ونشير أيضاً إلى العفو الذي استفاد منه عمر الرداد سنة 1996، فحق العفو حتى عندما يستعمل شخصياً، يعرض رئيس الدولة بشكل مباشر وعنيف، خاصة وأنه لا توجد أية مراقبة على قراره وتؤدي إلى العديد من التوترات المجتمعية.
والملاحظ كذلك أنه حتى سنة 1993، كان مفترضاً أن يعطي المجلس الأعلى للقضاء رأياً حول قرارات العفو التي يمنحها الرئيس قبل أن تصبح نافذة. لكن عملياً رئيس الدولة كان دائماً يستغني عن هذا الرأي، اللهم فيما يتعلق بعقوبة الإعدام، لكن إلغاء عقوبة الإعدام في فرنسا يوم 9 أكتوبر 1981، جعل العفو المتعلق بهذه العقوبة غير ذي معنى.
فقانون العفو كان له بعد رمزي قوي جداً عندما يتدخل الرئيس للعفو عن محكوم بالإعدام، لأنه كان الملجأ الأخير ضد الأخطاء القضائية. وعندما تظهر شكوك ولكن الرأي العام يميل في اتجاه المتهم، بإمكان رئيس الدولة أن يأنسن العدالة مع ما يعنيه ذلك من مساوىء. وإلغاء عقوبة الإعدام أدى إلى تراجع أكيد للعفو الذي أصبح معروفاً بالانحرافات الملاحظة كل سنة بمناسبة الاحتفالات بالعيد الوطني, وحق العفو محكوم أيضاً بالانقراض المؤكد، لأن البرلمان يتوفر على آلية عمل مشابهة, العفو العام, ومع ذلك وعند التمعن والدراسة، يتبين أن المسطرتين مخلتفتين تماماً، سواء من حيث طبيعتهما وآثارهما.
العفو الذي يصدره الرئيس له طبيعة فردية، فهو لا يصحح قرار العدالة، بل يلغي فقط بعض آثاره (مثلا يتم الحفاظ على طبيعة المخالفة، والإشارة إليها في السجل العدلي للشخص).
العفو الذي يصدره البرلمان له طبيعة جماعية، كما أنه يلغي تماماً المخالفة. فهو يعني إعادة النظر في سلطة الشيء المقضي، ويصدره البرلمان. ونذكر هناك بقوانين العفو الأربعة المتتالية التي اتخذت بالنسبة للجرائم المرتبكة خلال حرب الجزائر أو قوانين العفو المتخذة في أعقاب الحرب العالمية الثانية لتفادي عمليات تطهير واسعة ضد أعمال الخيانة والتعامل مع العدو.
ويبدو أن قانون العفو الذي يختلف عن حق العفو، سواء من حيث طبيعته أو آثاره، يبدو مبرراً، لكن رغم ذلك تميل طبيعتها إلى التقارب بقوة. فرئيس الدولة اتخذ بشكل مثير للجدل قرارات عفو جماعية (1981 و1995) كما أن بإمكان البرلمان اتخاذ قرارات عفو فردية.
وحدها الآثار يمكن أن تبرر وجود قانون العفو, لأنه حينما يصدم قانون العفو مباشرة سلطة الشيء المقضى، فإن قرار العفو لا يؤدي سوى الى جمع آثار الإدانة. وذلك لكون قانون العفو صادر عن التمثيلية الشعبية التي تسمح بهذا المس القوي بالسلطة القضائية من طرف السلطة التشريعية، ومع ذلك يكفي إقرار إصلاح بسيط لجعل سلطة العفو منتهية.
3 - الإصلاحات البديلة
أولا، لجنة بلادور رفضت هيئة مختلطة مكلفة بالبت في قرارات العفو الرئاسية المحتملة، وذلك يبدو منطقيا: كيف يمكن تشكيل مثل هذه الهيئة؟ وإذا كانت ممثلة فقط من قضاة، ستطرح مشاكل، فئوية وكذا مشكل نقص تعددية الآراء. وبالمقابل، إدخال كل أو جزء من البرلمانيين في هذه اللجنة سيعني إخلالا كبيرا بمبدأ الفصل بين السلط. وأخيرا سيطرح مشكل الشخصيات الخارجية، من يسمى؟ وما هي سلطات التعيين؟ فلابد من تفادي تسييس اللجنة، وهو ما سيمنع المرور عبر سلطات سياسية للتعيين. وبالتالي أبدى البرلمانيون تحفظات لإقرار المقترح رقم 9 للجنة إصلاح المؤسسات.
ويمكن أن نثير أيضا قضية الحد من حق العفو في العلاقة مع المستفيدين منه. ذلك أن أهم المشاكل التي تعترض حق العفو هي مواجهته الإعلامية عندما يبدو حزبيا. وهكذا ربما لن يكون لبعض النواب إمكانية إثارة عفو رئاسي وكذلك بعض الموظفين العموميين. ومشكل هذه الحجة يكمن في أنها لا تشير إلى الحدود الواجب وضعها بين الأشخاص الذين لهم مبررات الحصول على عفو من عدمه، وإذا أصدر الرئيس عفوا في حق مسؤول في مجموعة صناعية كبرى، فهل سيثير ذلك ضجة كما لو أن الأمر يتعلق بمنتخب...
ونفس المنطق ربما ينطبق عن حد مادي محتمل لحق العفو. بعض الجرائم قد يتم استبعادها مثل جرائم الحرب أو الجرائم ضد الإنسانية، وسيكون من حسنات ذلك وقف بعض الاختلالات الملاحظة بين حق العفو وبعض المعاهدات الدولية. ولكن هنا أيضا
لا يبدو التبرير مقنعا. ذلك أن أهمية حق العفو تكمن في التقدير بالملموس لوضعية معينة من طرف رئيس الدولة من أجل التحرر من اطار قانوني كلاسيكي لا يبدو أنه متناغم مع الواقع. فحق العفو يحاول الإحالة على الانصاف. ووضع حواجز له سيمكن بطبيعة الحال من تأمين استعماله وتأمين عواقبه، لكن سيكون له انعكاس نزع اي جدوى حقيقية، وكذلك تبريره الاقوى.
ربما يوجد حل بديل يتمثل في نقل حق العفو من الرئيس الى البرلمان, ذلك انه وكما رأينا، لا يوجد سوى تبريرين يبدوان معقولين للابقاء على العفو الرئاسي في وضعه الحالي.
اختلاف العفو الرئاسي عن قانون العفو العام من حيث طبيعتهما: فالعفو الرئاسي لا يؤدي سوى الى تخفيف أثار الإدانة.
وكونه يفضل في بعض الأحيان الانصاف على القانون.
لكن هذا التبرير الثاني يسقط من تلقاء ذاته: فقوانين العفو العام لها نفس الموضوع. وبالنسبة للتبرير الاول، نقل حق العفو الى البرلمان سيسمح باعطائه الاختيار أم لا بين تفضيل الانصاف على سلطة الشيء المقضي به, او فقط على آثار قرار قضائي. وهذا سيكون من حسناته جعل قرارات العفو الفردية لاغية وتقليص قرارات العفو الجماعية. وقد يرد البعض على هذه الفكرة بكون ذلك يعني تسييس العفو، واثارة نقاشات صاخبة داخل البرلمان وكونه يؤدي الى توتر اكبر للفصل بين السلط. لكن حق العفو الحالي مسيس، ويؤدي الي نقاشات صاخبة، وهو اختلال بالنسبة للفصل بين السلطات. وهذا الإصلاح المحتمل سيسمح بجعل هذا الاختصاص على الأقل أكثر ديمقراطية....