دستور 2011 والسلطة التشريعية.. الرفع من الأداء البرلماني

الأداء التشريعي مجال لتفاعل السلطتين التشريعية والتنفيذية

إن المسؤوليات الجديدة التي أصبحت تطوق الدولة وعجز البرلمان عن مواجهتها، بسبب ضعف الرصيد المعرفي لأعضائه وافتقارهم إلى التخصص التقني اللازم وبطئهم في الإنجاز، فسحا المجال لإشراك
الجهاز التنفيذي في التشريع، بفضل ما يتوفر عليه من أطر وكفاءات ووسائل لوجستيكية ومالية، مما أدى إلى التخلي عن سيادة البرلمانات لصالح البرلمانية المعقلنة.
أولا: العلاقات بين السلطات في المجال التشريعي:
لا يعد التشريع مجالا محفوظا للبرلمان، بل تتدخل فيه السلطة التنفيذية، وبنوع من الأفضلية والحمائية، إن على مستوى المبادرة التشريعية أو من جانب مسطرتها.
1 المبادرة التشريعية للجهاز التنفيذي: تجدر الإشارة إلى أن الملك يعد سلطة تأسيسية لمراجعة الدستور (الفصل 172)، ويعرض مباشرة على الاستفتاء المشروع الذي اتخذ المبادرة بشأنه (الفصل 173) وبواسطة ظهائر، تهم مشاريع ومقترحات المراجعة (الفصل 174)؛ أما في ما يتعلق بالتشريع العادي، فقد كرس الدستور الجديد تأثير أو إسهام الملك فيه، وإن تقلصت سلطته في هذا الجانب إثر التفكيك الرمزي للفصل 19 من دستور 1996، فالملك، كما هو معلوم، هو الذي يرأس المجلس الوزاري الذي يتداول في مشاريع القوانين، ويفتتح الدورة الأولى للبرلمان، كما يمكنه أن يخاطب الأمة والبرلمان، ويُتلى خطابه أمام كلا المجلسين، ولا يمكن أن يكون مضمونه موضوع أي نقاش داخلهما (الفصل 52)، وإذ قد يعتبر هذا الخطاب توجيهيا -رقابة سابقة- أو راسما لخطة طريق البرلمان (الذي يملك الملك حق حله أو أحد مجلسيه)، فالملك يمتلك رقابة مواكبة على العمل التشريعي للمؤسسة البرلمانية، إذ بإمكانه أن يطلب، بواسطة خطاب، من كلا مجلسي البرلمان قراءة جديدة لكل مشروع أو مقترح قانون، ولا يمكن أن ترفض هذه القراءة الجديدة (الفصل 95)؛ إضافة إلى الرقابة البعدية، حيث يصدر الملك الأمر بتنفيذ القانون بعد تمام الموافقة عليه (الفصل 50)، فالملك لا زال مهندس التشريع، وفي مختلف مراحله؛ دون إغفال ممارسته للعمل التشريعي، وخاصة في الحقل الديني، فتحديد اختصاصات المجلس العلمي الأعلى وتأليفه وكيفيات سيره تتم بموجب ظهير (الفصل 41)، وهو نفس الإجراء المتبع عند الإعلان عن حالة الاستثناء (الفصل 59)، أو حل مجلسي البرلمان أو أحدهما (الفصل 96)... إلخ.
ومن جانبها، فإن الحكومة تتدخل بشكل كبير في ميدان التشريع، فإذا كان هذا الأخير لم يبق مقلصا كما كان في ظل دستور 1996 فإن عمومية الفصل 72 من دستور 2011 تكرس المجال غير المحصور للحكومة في العمل التشريعي، إذ يختص المجال التنظيمي بالمواد التي لا يشملها اختصاص القانون، وذلك لتحاشي سقوط البرلمانات في التضخم التشريعي، بل حتى هذا الأخير يمكن تصريفه إلى الحكومة التي تتوفر على إمكانية تغيير النصوص التشريعية من حيث الشكل بمرسوم، بعد موافقة المحكمة الدستورية... (الفصل 73). ويحق لرئيس الحكومة، وعلى قدم المساواة مع أعضاء البرلمان، التقدم باقتراح القوانين (الفصل 78)، دون إغفال التشريع بمراسيم قوانين أو مراسيم تدابير، إضافة إلى التحكم في المسطرة التشريعية.
2 تحكم الحكومة في المسطرة التشريعية: فبالإضافة إلى مشاريع القوانين التي تتقدم بها الحكومة -ومن بينها تلك التي لا تكون إلا بمبادرة منها، كمشروع قانون المالية (الفصل 92) أو قانون التصفية (الفصل 76)- تتحكم الحكومة أو تراقب العمل التشريعي للبرلمان، إما بشكل مسبق، من خلال دفع الحكومة بعدم قبول كل مقترح أو تعديل لا يدخل في مجال القانون... (الفصل 79)، أو أثناء الشروع في المسطرة التشريعية؛ إذ يجوز للحكومة، بعد افتتاح المناقشة، أن تعارض في بحث كل تعديل لم يُعرض من قبل على اللجنة المعنية، بل تتحكم الحكومة في طريقة التصويت، فلضمان المصادقة على النصوص المعروضة دون تجزيء، أو لحالة الاستعجال، يمكنها اللجوء إلى التصويت المغلق (الفصل 83 )، لكن هذا الامتياز الحكومي لم يبق مطلقا، إذ بمقدور المجلس المعني بالأمر أن يعترض على هذه المسطرة بأغلبية أعضائه، كما يظل سيف الحكومة مسلطا على الرفض المعلل للمقترحات والتعديلات التي يتقدم بها أعضاء البرلمان، إذا كان قبولها يؤدي بالنسبة إلى قانون المالية إلى تخفيض الموارد العمومية أو إلى إحداث تكليف عمومي أو الزيادة في تكليف موجود، بل إن عدم التصويت على قانون المالية في نهاية السنة أو صدور الأمر بتنفيذه، بسبب إحالته على المحكمة الدستورية، فإن الحكومة تفتح بمرسوم الاعتمادات اللازمة لسير المرافق العمومية... ويبدو أن هذه المقتضيات تلجم من السلطة المالية للبرلمان للحد من الديماغوجية التي يتسم بها البرلمانيون. وبصرف النظر عن هذا الامتياز المسطري للحكومة، فإنها يمكن أن «تبتز» البرلمان بوضعه أمام الأمر الواقع، بربط التصويت على نص بطلب الثقة (الفصل 103).
وبالرغم مما سلف، تنبغي مراجعة الطرح المهيمن والذي يعتبر أن المجال القانوني هو قطب رحى الصراع بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية، بل يجب أن ينظر إليه على أساس أنه موضوع للتعاون والتفاعل لإنتاج وصنع المادة التشريعية، وهذا ما أضحى سائدا حتى في الدول المتقدمة، حيث أمسى البرلمان هو المشرع الفرعي وأصبحت الحكومة هي المشرع الأصلي؛ كما لا يمكن إغفال أن الحكومة أصبحت تتشكل من الأغلبية الفائزة، وتحديدا الحزب الفائز في مجلس النواب (الفصل 47)، فهاته الأغلبية أضحت معادلة ثابتة في استقرار المؤسسات، إذ إن عدم توفر أغلبية حكومية داخل مجلس النواب الجديد، الناجم عن حل سلفه، تكون مدعاة إلى الحل كذلك دون احترام أجل سنة على انتخابه (الفصل 98). ومن هذا المنطلق، يمكن اعتبار أن معادلة الأغلبية والأقلية هي التي يمكن أن تشكل الفيصل الحاسم في الإنتاج التشريعي، كما أن هذا الأخير يمكن أن يكون موضوعا للسياسة العمومية.
ثانيا: نجاعة العمل البرلماني وآليات الاشتغال:
إن البرلمان كمؤسسة تداولية منبثقة عن المشروعية الديمقراطية، تشتغل وفقا لطقوس تنسجم واتخاذ القرار الجماعي والتداولي، وإن تحكمت فيه لعبة الأغلبية والأقلية، وإذا كان البرلمان يضم مجلسين، فإن مجلس النواب أصبح يتفوق بموجب دستور 2011 على مجلس المستشارين من عدة أوجه، لكن الحكامة التشريعية تقتضي تذويب كل ما من شأنه أن يساهم في تعطيل أو تأخير العمل التشريعي. وهذا لن يتم إلا من خلال القضاء على تلك الجولات المكوكية التي كان يمر منها التشريع في ظل الدستور السابق. وقد حرص الدستور الجديد على إبراز كيفية التداول في مشاريع ومقترحات القوانين، وبالتتابع، بين المجلسين، حيث الأسبقية لمجلس النواب في التداول في مشاريع القوانين وفي المقترحات المقدمة بمبادرة من أعضائه، باستثناء تلك المشاريع المتعلقة بالجماعات الترابية وبالتنمية الجهوية وبالقضايا الاجتماعية التي تودع بداية لدى مجلس المستشارين (الفصل 78)، ويعود إلى مجلس النواب التصويت النهائي على النص الذي تم البت فيه (الفصل 84).
يتبين من هذا النص أن مجلس النواب أصبح يحظى بالأسبقية في التداول في مشاريع القوانين، خلافا لمقتضيات الفصل 58 من دستور 1996 التي كانت تساوي في هذه الحالة بين المجلسين، كما تم القطع مع المناقشة المتعددة للمجلسين معا. ويتبين أيضا أن الحسم النهائي في إقرار مشاريع ومقترحات القوانين، المخولة لمجلس النواب، (الناجمة عن فشل المسطرة التوافقية في التشريع)، تسري كذلك على ترجيح كفة اللجان المعنية داخل هذا المجلس بالمقارنة مع تلك المنتمية إلى مجلس المستشارين، حينما لا يتم التوصل داخل أجل ستة أيام إلى قرار مشترك بينهما، أثناء مناقشة مراسيم القوانين الصادرة عن الحكومة خلال الفترة الفاصلة بين الدورات (الفصل 81). وحرصا من الدستور على الأداء الأنجع للمجلسين، فقد نص على التناسق والتكامل في وضعهما لنظاميهما الداخليين (الفصل 69). وهذا معناه أن مشروع النظام الداخلي لمجلس المستشارين ينبغي أن يكون متناغما مع الدستور الداخلي لمجلس النواب عند اعتماده نهائيا.
وللإشارة، فلا بد من استنتاج أنه إذا كان الدستور الجديد قد خطا خطوة إيجابية في سبيل اعتماد نجاعة العمل التشريعي للبرلمان، على مستوى توسيع مجاله بالمقارنة مع الدستور السابق، وارتقاء البرلمان إلى درجة المشرع الدستوري، وإعمال المقاربة التشاركية في هذا المجال للمعارضة البرلمانية ومؤسسات الحكامة، وتعاون المؤسستين التشريعية والتنفيذية كذلك، والحد من الجولات المكوكية التي كانت تتخبط فيها المسالك التشريعية، فإن هذه النجاعة لن تكتمل إلا من خلال إعمال الجودة والحكامة التشريعية، وحتى على مستوى شكل وصناعة التشريع لهندسة تصميم بنائها، وحبكة صياغة جسمها بالجمع بين كمال التحديد وإتقان التكييف، فكيف يمكن استساغة مشروع قانون تنظيمي رقم 02.12 بتطبيق أحكام الفصلين 49 و92 من الدستور، (الأمر قد يهم حتى الفصل 91) من المفترض أن يكون عنوانه محددا بمجاله، فهل هذا مرسوم تطبيقي؟ وما معنى وجود قانون تنظيمي مجزأ أو منشطر عن الفصل 146 من الدستور؟ ونفس الشيء يطال النظام الداخلي لمجلس النواب. ولا بد كذلك من تجاوز بعض البياضات الدستورية، فكيف سيتم التعامل مع مشاريع ومقترحات القوانين التنظيمية المحالة على مجلس النواب، والتي لا يمكن التداول بشأنها إلا بعد مضي عشرة أيام على وضعها لدى مكتبه، غير أنه يتم إغفال هذا الأجل حين يتعلق الأمر بمشروع أو بمقترح قانون تنظيمي يخص مجلس المستشارين أو الجماعات الترابية (الفصل 85)، خلافا لدستور 1996 الذي كان واضحا في هذه المسألة وبالنسبة إلى المجلسين: «... بيد أن المجلس الذي يعرض عليه أولا مشروع أو اقتراح قانون تنظيمي لا يمكنه أن يتداول فيه أو يصوت عليه إلا بعد مرور عشرة أيام على تاريخ إيداعه لديه...» (الفصل 58). وإن الاهتمام بالعنصر البشري، وخاصة موظفي البرلمان، وتوفير الوسائل اللوجستيكية والمالية يمكنان من تجاوز الصعاب، خاصة مع استحضار ارتفاع نسبة الحاصلين على مؤهلات عليا من بين أعضاء البرلمان، ووجود تمثيلية نسائية وشبابية، وهو الأمر الذي يمكن استثماره إيجابيا في الرفع من الأداء البرلماني، إضافة إلى تجاوز ظاهرة غياب أعضاء البرلمان عن جلسات المؤسسة البرلمانية.
أستاذ باحث


أحمد حضراني