Le CNDH vu par le Médiateur pour la démocratie et les droits de l'Homme : Des orientations essentielles pour le renforcement de l'indépendance et des compétences

Le Médiateur Pour la Démocratie et les Droits de l'Homme jette un regard, dans l'analyse que nous publions, sur le dahir portant constitution du Conseil National des Droits de l'Homme, objet d'un mémorandum. La promotion et la protection des droits de l'homme ont toujours été une exigence sociale constante, et la mise en place d'organismes compétents en la matière a toujours fait l'objet d'un débat soutenu quant à leur nature, leur fonction, leur efficacité et leur impact. En témoigne, le débat soulevé autour du Conseil consultatif des droits de l'homme (CCDH), durant ses deux décennies d'existence et les revendications insistantes pour renforcer son indépendance et élargir ses compétences. C'est dans ce contexte, qu'était intervenu, le 10 avril 2001, l'amendement relatif à sa réorganisation et au renforcement de ses missions, à travers l'élargissement de ses compétences et attributions. Cet amendement avait concerné 13 compétences, couvrant les domaines de la protection et la promotion des droits de l'homme.
Toutefois ayant coïncidé avec la création de l'Instance Equité et Réconciliation (IER), dont la moitié des membres avait été recrutée au sein du CCDH, la réorganisation de ce dernier avait été occultée par le lancement du chantier de la justice transitionnelle. Ce chantier, certes important, a toutefois relégué au second plan l'interpellation du CCDH, au regard de ses nouvelles missions et compétences en matière de protection et de promotion des droits de l'homme.
Aujourd'hui, après la dissolution du CCDH et la création du Conseil National des Droits de l'Homme (CNDH), l'on peut s'interroger sur la nature de cette institution, sur ses attributions, sur sa composition et sur sa valeur ajoutée, en comparaison avec le CCDH.
Le Conseil National des Droits de l'Homme: attendus et compétences
De la forme, de la langue et de la structure
Le dahir n 1-11-19 du 1er mars 2011 portant création du Conseil national des droits de l'Homme apporte un changement important, tant au niveau de la structuration de ce Conseil qu'au niveau de la langue adoptée, en comparaison avec le dahir n° 1.00.350 du 10 avril 2001 portant réorganisation du Conseil consultatif des droits de l'homme.
D'une part, le législateur a scrupuleusement respecté le formalisme de la rédaction des textes législatifs instaurant les instances et institutions ayant la capacité juridique et l'autonomie financière, en particulier en ce qui concerne la clarification et la précision des compétences, des mécanismes, des domaines d'intervention, de la structuration et de la gestion administrative et financière.
De même, la langue adoptée dans la formulation du nouveau dahir est différente de celle utilisée dans les dahirs précédents. Cette rhétorique moderne, qui s'inspire essentiellement du référentiel des droits de l'homme et des acquis de la lutte pour les droits de l'Homme, se distingue clairement par comparaison avec le dahir du 10 avril 2001.
D'autre part, la structuration de ce nouveau document offre une meilleure lisibilité et veille à une plus grande harmonie et à une articulation plus cohérente entre les différentes composantes du texte.
Par ailleurs, et tandis que l'ancien texte ne dépassait pas 18 articles, le nouveau dahir en compte 59. Il est composé d'un chapitre préliminaire de deux (2) articles, et de cinq (5) chapitres divisés comme suit :
Chapitre premier: quatre sections et 29 articles, qui déterminent les attributions du Conseil;
Chapitre deux: deux sections et 12 articles relatifs à la composition du Conseil et aux commissions régionales;
Chapitre trois: 10 articles consacrés à l'organisation du Conseil et aux règles de son fonctionnement;
Chapitre quatre: 4 articles consacrés à la gestion administrative et financière;
Chapitre cinq: deux articles consacrés aux dispositions transitoires et finales.
Le préambule du Dahir
Le préambule d'un texte législatif constitue un élément primordial, dans lequel sont présentés les objectifs, les principales orientations et les motifs présidant à la parution du texte.
Le préambule du dahir, portant création du Conseil national des droits de l'homme est composé de 14 attendus, qui évoluent du point de vue de la forme, du contenu et du nombre, de ceux relatifs au dahir portant création du Conseil consultatif des droits de l'homme. A ce titre, l'on peut citer :
La double inscription, dans le dahir créant le CCDH, de «la protection des droits et des libertés des citoyens” dans les domaines civil et religieux. Son préambule considérait que cette mission : «relève des responsabilités constitutionnelles suprêmes qui nous incombent en qualité de Commandeur des Croyants» (attendu n ° 2, préambule du dahir du 10 avril 2001), alors que le dahir du 1er mars 2011 créant le CNDH souligne que la protection « des droits et libertés des citoyens ... relève des responsabilités suprêmes qui nous incombent. Elle confirme également l'attachement du Royaume au respect de ses engagements internationaux en matière de protection et de promotion des droits de l'homme. »
Le renforcement, clair et explicite, de l'approche des droits de l'homme dans les différentes politiques publiques, traduisant la volonté de donner une expression concrète et optimale au nouveau concept de l'autorité, basé sur la préservation de la dignité du citoyen, la suprématie de la loi et l'égalité de tous devant la loi» (attendu n° 4)
Le rappel de l'expérience de l'Instance Equité et Réconciliation (IER) comme un des objectifs essentiels de la création du Conseil, en exhortant à la “réalisation des objectifs stratégiques de l'expérience marocaine dans le domaine de la justice transitionnelle» (attendu n° 5)
La conformité avec les «Principes de Paris », référence internationale en la matière, ratifiée par l'Assemblée générale de l'ONU, le 20 décembre 1993. Cette référence est relative aux caractéristiques des institutions nationales chargées de promouvoir et protéger les droits de l'homme.
La promotion du Conseil du rang de conseil « Consultatif » au rang de conseil « National », dans le cadre d'une vision que le nouveau Dahir inscrit sous le signe du « renouvellement de l'édifice institutionnel de protection des Droits de l'Homme et leur promotion au niveau national et régional » (attendu n°13). Cette tendance a été consacrée dans le discours royal du 09 mars 2011 à travers les 2ème et 7ème piliers adoptés comme base pour la révision constitutionnelle prévue. Le premier pilier concerne la « consolidation du système des Droits de l'Homme dans toutes ses dimensions, notamment la constitutionnalisation des recommandations pertinentes de l'Instance Equité et réconciliation ainsi que les engagements internationaux du Maroc », tandis que le 2ème pilier concerne la « constitutionnalisation des instances de la bonne gouvernance, des Droits de l'Homme et de la protection des libertés ».
Les compétences et les domaines d'intervention du Conseil
Les nouvelles compétences attribuées au CNDH et stipulées dans le nouveau Dahir se distinguent, sur le fond et dans la forme, de celles de l'ancien Dahir. Alors que ce dernier ne comportait que 12 articles où se confondaient les domaines de la protection et de la promotion des Droits de l'Homme, le nouveau Dahir contient 25 articles dans lesquels les domaines de compétences ont été différenciés et précisés entre :
Le domaine de la protection avec 10 articles ;
Le domaine de la promotion avec 12 articles ;
Un nouveau domaine relatif à ce que le Dahir appelle « l'enrichissement de la pensée et du dialogue concernant les droits de l'Homme et la démocratie » avec 3 articles ;
Les droits environnementaux ont été également pris en considération par le nouveau Dahir alors qu'ils étaient absents dans l'ancien Dahir.
En matière de protection
Les dix articles du nouveau Dahir (de l'art3 à l'art12) ont couvert l'essentiel des compétences du Conseil se rapportant au domaine de la protection des Droits de l'Homme. L'élément fondamental dans ces dispositions se rapporte à :
L'aménagement de nouveaux moyens comme réponses aux insuffisances constatées et aux erreurs commises lors des deux expériences passées du Conseil consultatif des droits de l'homme;
L'affranchissement de l'initiative du Conseil, au moyen des mécanismes juridiques lui permettant d'exercer ses fonctions, lesquelles couvriront désormais de plus larges domaines;
L'agencement des espaces d'intersection et de coopération du Conseil avec les différents intervenants, en insistant sur la coordination avec les pouvoirs publics ;
L'instauration de nouveaux mécanismes qui permettront de mesurer l'efficacité de l'intervention du Conseil dans le domaine de la protection (art 8 et 7) afin de permettre le suivi des plaintes qui lui sont présentées. La nécessité d'informer et d'orienter les personnes concernées et de prendre toutes les mesures nécessaires pour les assister dans la limite des compétences du Conseil, mais également l'adoption d'une procédure pour la réception des plaintes et l'audition des personnes et des parties concernées.
L'élargissement des compétences du Conseil pour mener des enquêtes et des investigations au sujet des atteintes aux Droits de l'Homme, et pour réaliser des rapports concernant les atteintes et présenter des recommandations pour prévenir ces atteintes. Il s'agit également de la compétence de suivi de la mise en exécution par la partie compétente ou responsable de ces atteintes ;
L'institution de nouvelles compétences relatives à la visite des centres de détention, des prisons, des centres de protection de l'enfance, des hôpitaux psychiatriques, et des centres de rétention des étrangers en situation irrégulière et ce dans le but d'œuvrer à « l'amélioration des conditions» ;
L'intervention par anticipation pour chercher des solutions aux cas d'atteinte ou risque d'atteinte aux Droits de l'Homme, à travers le mécanisme de la médiation. Ce nouveau domaine d'intervention défini par le nouveau Dahir fait appel à la participation des associations oeuvrant dans le domaine des Droits de l'Homme.
En matière de promotion des Droits de l'Homme
Le nouveau Dahir a consacré 12 articles au domaine de la protection des Droits de l'Homme dont le contenu se définit comme suit :
L'élargissement du champ d'intervention du Conseil en matière d'adaptation des législations nationales avec les instruments internationaux des Droits de l'Homme, en dotant le Conseil de la compétence de présenter toutes les recommandations qu'il juge appropriées à cet égard au Gouvernement et au Parlement ;
La mise à la disposition du Conseil de mécanismes de suivi de l'application, par les autorités publiques, des observations et des recommandations émanant des organes des conventions internationales en la matière ;
La promotion des principes et des règles du Droit international humanitaire et l'accompagnement de leur consécration à travers le suivi, la coordination, la communication, la sensibilisation et le développement des relations de coopération, de partenariat et d'échange d'expérience et d'expertise avec le Comité International de la Croix Rouge ; L'établissement de relations de coopération avec les instances concernées par les questions des Droits de l'Homme sur le plan national qu'international, et notamment les autorités publiques et les associations de la société civile ; ainsi que la contribution du Conseil aux programmes d'éducation, de formation et de formation continue dans le domaine des droits de l'Homme;
La consécration de la transparence et du droit à l'information à travers la possibilité donnée au Conseil de publier ses documents et de présenter son rapport sur l'état des droits de l'Homme devant les deux chambres du Parlement en session plénière. De plus, le Conseil soumet, sans condition, des propositions ainsi que des rapports spéciaux et thématiques au Roi.
En matière de dialogue et d'enrichissement de la réflexion concernant les Droits de l'Homme et la démocratie :
Le nouveau Dahir a consacré à ce nouveau domaine tout un chapitre avec trois articles (articles 25-26-
Dans ce sens, le Conseil a été investi des missions suivantes
L'organisation de forums destinés à enrichir la pensée et servir le dialogue sur les questions des Droits de l'Homme et sur les perspectives de leur développement ;
La participation à la création de réseaux de communication et de dialogue, ouverts à toutes les sensibilités et à tous les courants de pensée, entre les institutions nationales et étrangères similaires; L'appui des initiatives visant à encourager la réflexion sur les Droits de l'Homme et leur promotion sur le terrain,
au niveau national, régional et international. A cet, effet, un prix national des Droits de l'Homme est crée. Il est décerné à toute personne ou tout organisme méritant.
Des structures régionales pour la protection et la promotion des droits de l'homme
Le Dahir portant création du Conseil a consacré 8 articles aux structures régionales, dont 4 (art 28 à 31) concernent les attributions, les domaines d'intervention et les mécanismes de protection et de promotion des droits de l'homme. Dans l'ensemble, ces compétences sont identiques à celles du Conseil sur le plan national. A ce titre, les Commissions régionales contribueront à la création d'observatoires régionaux des droits de l'homme, qui regrouperont en leur sein des associations et des personnalités actives dans le domaine des droits de l'homme, issues de différents courants intellectuels et culturels et ayant apporté des contributions méritoires à la consolidation des valeurs de la citoyenneté responsable. Le Dahir a également confié aux Commissions régionales la mission de suivi de l'évolution des droits de l'homme au niveau régional, et a consacré 4 articles (art 40 à 43) à la composition de ces commissions, à la nomination des présidents et au choix des membres. Ces nouvelles attributions représentent un changement fondamental qui ouvre une perspective concrète devant l'action de promotion des droits de l'homme, au-delà des contraintes inhérentes aux structures centralisées. Il crée par ailleurs une dynamique nouvelle et une interaction positive entre les associations et structures locales de défense des droits humains et les structures du Conseil au niveau local (structures régionales).
Composition du conseil et règles de fonctionnement
Le Dahir portant création du Conseil a érigé, à ce niveau, de nouvelles dispositions tendant principalement à garantir l'efficacité du Conseil, à assurer son indépendance et à réviser sa structure au regard du critère de pluralisme et de diversité.
A ce sujet, l'on peut résumer les principales innovations dans ce qui suit :
La réduction du nombre des membres du Conseil à 30 membres au lieu de 44 que comptait l'ancien CCDH.
La définition des critères selon lesquels seront choisis les membres et les conditions qu'ils doivent remplir, à savoir : «l'impartialité, la probité morale, l'attachement aux valeurs et principes des droits de l'Homme, un apport émérite en faveur de la protection et la promotion de ces droits, la compétence intellectuelle, l'expertise » (art 34). La composition devrait également veiller au respect de la «pluralité, de la compétence, de l'expertise, de la représentation de la femme e de la représentation régionale ». (art 35)
L'inclusion des deux Chambres du Parlement dans la nomination de la composition du Conseil, avec la désignation par les Présidents des deux Chambres de huit (8) candidatures au Conseil, dont deux (2) parlementaires et des candidats issus d'organismes représentant différentes catégories socio professionnelles (magistrats, avocats, médecins, ingénieurs, journalistes, universitaires),
La jouissance des membres du Conseil de garanties « assurant leur protection et leur indépendance lors de l'exercice de leurs missions ou toute activité liée à ces missions (art 37). Cette dernière mesure ne figurait pas dans la version précédente du Conseil consultatif. Elle peut s'assimiler à une sorte d'immunité dont jouiraient dorénavant les membres du Conseil. Toutefois, cette immunité reste clairement conditionnée (art 37 et 38) : « les membres du conseil doivent s'abstenir de prendre toute position, d'afficher toute conduite ou d'effectuer toute action de nature à porter atteinte à leur indépendance. Ils sont également tenus à l'obligation de réserve sur le contenu des délibérations du conseil et ses organes et de ses documents internes ».
La disposition, selon l'article 36, du Président du Conseil d'un pouvoir discrétionnaire lui permettant d'inviter les représentants de toute autorité publique ou institution publique ou privée ainsi que toute personnalité qualifiée pour assister le Conseil dans la réalisation de ses objectifs. Cette compétence englobe l'invitation de personnalités ou instances étrangères.
Gestion financière et organisation administrative du Conseil
L'article 35 du dahir consacre l'indépendance du Conseil, en sa qualité d'institution nationale des droits de l'Homme, en le dotant de la pleine capacité juridique et de l'autonomie financière. Il élargit également sa capacité en ce qui concerne la diversification de ses ressources financières (art 55). En effet, le budget du Conseil peut comprendre des recettes provenant de n'importe quelle institution nationale ou internationale, privée ou publique. Il peut également recevoir des dons, legs ou revenus, en plus des subventions du budget de l'Etat.
Remarques
La relation interactive entre le Conseil et le Parlement
A travers les différents chapitres relatifs à la protection, la promotion et l'enrichissement de la pensée et du dialogue en matière des Droits de l'Homme, l'on peut relever la tendance à l'élargissement des compétences du Conseil National des Droits de l'Homme et le renforcement de ses attributions et de son indépendance.
Les dispositions du nouveau dahir permettent de jeter des passerelles, tant sur le plan de la communication que de l'interaction, entre les préoccupations du Conseil et ses domaines d'intervention, d'un côté, et le Parlement, de l'autre. Toutefois, le succès et l'efficacité de cette relation entre les deux institutions restent tributaires de la mise en place d'un ensemble de conditions et de mesures pertinentes, à savoir:
Elargir le champ d'application de l'article 24 du Dahir, en particulier le dernier paragraphe: “Le président du Conseil présente devant chacune des chambres du Parlement, en séance plénière, un exposé synthétique du contenu dudit rapport (annuel), et ce après en avoir saisi leurs présidents respectifs ».
Cette mesure gagnerait à être renforcée par l'harmonisation des règlements intérieurs des deux Chambres, offrant ainsi aux parlementaires des deux Chambres de grandes opportunités de débat qui pourraient être enrichies par les explications et les informations complémentaires fournies par les Présidents des deux Chambres ;
Permettre au Conseil d'assister et de participer aux travaux de la Commission chargée des droits de l'Homme au sein du Parlement, notamment lors des discussions des budgets sectoriels ; Favoriser la contribution significative du Conseil au renforcement des capacités des cadres du Parlement dans le domaine des droits de l'homme, (art 23) ;
Aux termes de l'article 16 du Dahir, le Conseil prête au Parlement et au Gouvernement assistance et conseil en matière d'harmonisation des lois internes avec les conventions internationales relatives aux droits de l'homme. Cette disposition implique logiquement la création de mécanismes appropriés à cette fin. Cette insuffisance devrait donc être palliée au niveau du règlement interne du Conseil.
Les sessions du Conseil
Le renvoi du dahir vers le règlement intérieur en huit (8) articles indique clairement que la construction juridique du Conseil ne sera achevée qu'avec la publication de ce règlement. Ce dernier devrait traduire la philosophie et les objectifs qui ont présidé à l'élaboration du nouveau Dahir.
D'autre part, il est clair que le nouveau Dahir, ayant comme objectif d'être en conformité avec les principes de Paris, tend à renforcer l'indépendance du Conseil national pour les droits de l'homme.
De même les termes de l'article 46 définissent la nature des réunions, arrêtées en quatre sortes, dont celles convoquées par le Roi en vue d'examiner une question pour consultation et avis. Toutefois, le dahir stipule que la tenue des autres réunions et leurs ordres du jour doivent être soumis au préalable à l'approbation du Roi. Or, et afin de renforcer réellement l'indépendance du conseil, cette disposition devrait être clarifiée. Il est fort souhaitable que le règlement intérieur du Conseil opte pour le terme « information » au lieu d' «approbation».
De cette façon, le Conseil national pour les droits humains sera une institution conforme avec « les principes de Paris », non seulement au regard des compétences mais également au regard des procédures administratives et de gestion.