Boris Johnson et le Brexit : Coup d'Etat ou sauvetage ?

«Un coup d'Etat !» selon les travaillistes, «une atteinte à la démocratie» selon le Speaker de la Chambre des Communes, M. John Bercow. D'innombrables critiques, des manifestations et même une pétition ont accueilli la demande présentée par le Premier ministre Boris John­son à Sa Majesté la Reine de «suspendre» le Parlement. Ce nouveau rebondissement dans le Brexit, qui en a connu de nombreux depuis le referen­dum de juin 2016, illustre la dramatisation de la sortie de l'Union européenne, pourtant prévue par l'article 50 du Trai­té, autant que les ressources de la constitution britannique et la vigueur du régime parlementaire qui en résulte.
Après sa large victoire aux élections de 2015, le Labour étant laminé, le Premier ministre, David Cameron, en gentleman issu d'Eton et d'une classe sociale où l'on honore la parole donnée, ne pouvait man­quer à sa promesse de referendum sur le maintien du Royaume Uni dans l'Union européenne. L'échec étroit (51,9% de voix favorables) mais marquant du referendum du 23 juin 2016 ouvrait la voie au « psy­chodrame » du Brexit. Défaire la législa­tion issue des textes européens, dénouer les liens juridiques et jurisprudentiels entre le Royaume et l'Union, organiser un repli en ordre de ses activités, de sa repré­sentation politique et de ses fonctionnaires n'est pas une tâche aisée pour le gouver­nement et le législateur de l'Etat qui rompt son établissement européen.
Pour les Britanniques, le passage d'un marché unique strictement réglementé au souffle du libre-échange mondialisé dans le cadre de l'OMC n'est pas pour autant une aventure impossible. La tradition du négoce et de la finance internationale sont fortement enracinée dans la nation anglaise. Déjà, avec discrétion, avant même que le Brexit soit consommé, des accords ont été négociés ou envisagés par le Royaume-Uni qui a vite retrou­vé ses alliés commerciaux et le sens du grand large. Des difficultés, cependant, demeurent en suspens. Elles touchent, notamment, à la période de transition, aux droits individuels des résidents eu­ropéens, aux conséquences budgétaires du retrait britannique. Le point le plus délicat demeure désigné sous l'expres­sion Backstop. Il tient à l'unique fron­tière existant entre l'Irlande du Nord, britannique, et la République d'Irlande, les deux parties de l'île étant soumises par le Brexit à deux régimes différents en matière douanière, de réglementation ou de contrôle.
D'innombrables critiques, des manifestations et même une pétition ont accueilli la demande présentée par le Premier ministre Boris Johnson à Sa Majesté la Reine de «suspendre» le Parlement.
Or, le Brexit ne devrait pas avoir pour effet d'anéantir les relations entre ces deux territoires telles qu'organisées par le Good Friday agreement (accord de Belfast de 1998). Aussi le backstop consiste en un filet de sécurité tendant à maintenir une frontière ouverte en Irlande en cas de retrait britannique sans accord, en assurant une coopération transfron­tière. Néanmoins, sous l'angle juridique, la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé la liberté discrétionnaire d'un Etat membre de notifier son intention de se retirer de l'Union, mais aussi de révo­quer unilatéralement cette notification, à l'issue d'un processus démocratique dans le respect des règles constitutionnelles nationales. Pour sa part, la Cour suprême du Royaume-Uni a affirmé que les trois organes compétents de l'Etat pour procé­der au Brexit étaient les deux chambres du Parlement, le gouvernement et le pou­voir judiciaire. Encore faut-il que, par le jeu du régime parlementaire, l'exercice de leurs prérogatives par les « autorités compétentes » n'aboutisse pas au blo­cage de toute décision utile.
C'est dans ce contexte que s'explique la décision de la Reine, à la demande du Premier ministre, de « proroger » le Par­lement c'est-à-dire de suspendre ses tra­vaux jusqu'au 14 octobre. Dans sa lettre aux parlementaires du 28 août, le Premier ministre évoque les raisons qui inspirent sa décision : elles tiennent à la durée ex­ceptionnelle de la session ouverte lors des élections de 2017 et ininterrompue, au travail législatif, à l'urgence de pré­parer les pourparlers avec l'Union euro­péenne et la législation relative au Brexit. En effet, une telle prorogation intervient chaque année. Il s'agit d'un usage cou­rant de la pratique constitutionnelle an­glaise. L'an passé, le Premier ministre Theresa May n'y avait pas eu recours dans le dessein de faire passer l'accord qu'elle avait obtenu sur le Brexit. Les déconvenues auxquelles elle s'est ex­posée depuis l'automne 2018 jusqu'au printemps 2019 sont connues : trois re­jets du projet d'accord avec l'UE dont un véritable vote de défiance consacrant la plus large défaite gouvernementale es­suyée par Madame May dans l'histoire politique du Royaume (432 voix contre 202 voix pour) ; le délitement du gou­vernement par la démission de certains membres du cabinet ; les longs et vains débats parlementaires délaissant d'autres textes législatifs en suspens.
Ces rebondissements ont déçu l'opi­nion britannique et suscité une certaine ironie sur le continent. La présente ses­sion parlementaire a duré 340 jours : elle appelait une clôture. Il s'agit de la plus longue session depuis la guerre civile en 1651, de la troisième session biannuelle depuis 1949, suivie de loin par la session de 250 jours en 2010-2012. Paradoxa­lement, le travail législatif n'a pas été considérable et les délibérations relatives au Brexit ont été retardées dans l'idée d'être encore repoussées à une seconde session et d'obtenir du Conseil euro­péen un nouveau délai. Inversement, le cabinet dirigé par Boris Johnson entend mettre en oeuvre un programme législatif ambitieux pour réaliser le Brexit. Il vise aussi la réforme du NHS, la lutte contre la criminalité violente, le développement des infrastructures et de la recherche, le coût de la vie.
Formellement, il revient à la Reine, au titre de ses prérogatives, de proroger le Parlement. Elle y procède sur l'avis du gouvernement dont, selon la constitution coutumière, elle ne saurait s'émanciper.
Le Premier ministre a demandé à la Reine de proroger la session, c'est-à-dire de suspendre les travaux du Par­lement à partir de la seconde semaine de septembre jusqu'au Discours de la Reine, soit le 14 octobre. Cet acte solennel marque l'ouverture de la session du Parlement par un texte écrit par le gouvernement ; il expose l'ordre du jour législatif du Parlement pour l'année. L'objectif prioritaire du gouvernement, à ce stade avancé du Brexit, est le programme législatif en cas de nouvel accord avec le Conseil UE, afin de présenter un projet de loi de retrait et d'assurer son adoption avant le 31 octobre, date limite fixée par les Etats membres.
Le débat qui suit le discours de la Reine devrait permettre aux membres du Parlement d'exprimer leurs vues sur le travail législatif, sur l'ap­proche et les suites du Conseil eu­ropéen des 17-18 octobre de façon claire et dépourvue d'ambiguïté. Pour le Premier ministre, il semble logique et conforme à l'esprit du ré­gime parlementaire, qu'en effet les parlementaires puissent débattre sur l'ensemble du programme du gouver­nement, après le discours de la Reine. Le Parlement sera en mesure de se prononcer par un vote les 21-22 oc­tobre. En cas d'accord avec l'UE, il pourra aussi se prononcer sur sa ratifi­cation de celui-là, avant le 31 octobre. Il semble tout aussi nécessaire qu'un certain ordre, sinon une certaine uni­té, puisse se manifester à l'égard des Etats membres de l'Union, que la né­gociation conduite par le gouverne­ment ait abouti ou non à un accord. Cette « prorogation » n'équivaut pas à une dissolution qui anéantirait tous les travaux parlementaires en cours, en provoquant l'élection d'une nou­velle Chambre des Communes. Elle vise à interrompre momentanément le travail du Parlement pour permettre une reprise efficace de son pouvoir de contrôle et de décision finale.
Formellement, il revient à la Reine, au titre de ses prérogatives, de proro­ger le Parlement. Elle y procède sur l'avis du gouvernement dont, selon la constitution coutumière, elle ne sau­rait s'émanciper. L'assentiment royal est politiquement une formalité mais serait-il imaginable que le monarque souscrive à une violation de la Consti­tution ? Ce serait impensable dans l'esprit de la monarchie britannique, selon Walter Bagehot au XIXe siècle et les constitutionalistes contempo­rains. La question est théorique et sans doute, ne connaitrons-nous ja­mais, de source autorisée, la pensée profonde de la Reine sur l'initiative de Boris Johnson. Quelques élé­ments objectifs plaident néanmoins en faveur de la constitutionalité et de l'opportunité de sa décision. Tout d'abord, ne pouvant introduire un re­cours judiciaire contre la décision for­melle de Sa Majesté, soixante-quinze parlementaires pro-européens ont en­gagé une action contre l'avis donné par le gouvernement à la Reine pour déclencher la prorogation du Parle­ment. Leur demande a été rejetée le 30 août par la Court of session d'Edi­mbourg, la plus haute instance judi­ciaire écossaise. Ensuite, il importe de constater que le nombre de jours de suspension effective est, de fait, très limité. En effet, traditionnellement, le Parlement interrompt son activité avant le Discours de la Reine pour permettre les réunions extérieures des partis politiques habituelles en cette saison. La durée de ce recess varie, quatre jours en 2016, treize jours en 2014 et pour cette année vingt-cinq jours étaient envisagés (13 septembre au 8 octobre). Ainsi, la prorogation décidée par le gouvernement aboutit seulement à une perte de trois à huit jours de session parlementaire. La dif­férence tient à la procédure : le recess doit être approuvé par les membres du Parlement alors qu'ils ne sont pas consultés sur la prorogation qui est une prérogative de l'exécutif. Un grand nombre de bills (17 projets de loi) seront vraisemblablement repris lors de la nouvelle session mais les motions parlementaires seront aban­données. Or il a été annoncé qu'une motion (selon la procédure du Stan­ding Order 24) tendant à provoquer un débat d'urgence pourrait être déposée par l'opposition au gouvernement...à laquelle le cabinet répondrait par une menace de dissolution que ni le Pre­mier ministre ni les parlementaires ne souhaitent, comme Boris Johnson le relevait ironiquement le 2 septembre : « je ne veux pas d'élection, vous ne voulez pas d'élection ».
Les péripéties du Brexit au cours des trois dernières années dénotent une volonté de la Chambre des communes de prendre le contrôle de la conduite des affaires de la Couronne.
Néanmoins, quelques heures plus tard, un porte-parole du gouvernement a annoncé que le premier ministre pro­voquerait des élections si le Parlement devait le désavouer par une motion de défiance, suivant en cela le jeu subtil et équilibré du régime parlementaire. Le défi a été relevé et une motion par­lementaire adoptée sous forme de bill (loi) du 3 septembre demande le report du Brexit, pour contrer l'agenda du Premier ministre. Il était vraisemblable que la dissolution s'ensuivrait. Encore faut-il préciser que le Fixed-Term Act (2011) a rationalisé le droit de dissolu­tion de façon à renforcer les gouverne­ments minoritaires (hung Parliament). Le texte abandonne la dissolution tra­ditionnelle par l'exercice de la Pré­rogative royale et à la discrétion du gouvernement. Il y substitue une dis­solution automatique au terme de la lé­gislature et offre au Premier ministre la possibilité de provoquer des élections générales dans deux cas : pour répli­quer à une motion de défiance ou s'il obtient l'assentiment des deux tiers des membres de la Chambre des Com­munes – ce qui relève de l'impossible. Le 4 septembre, Boris Johnson n'a pas été censuré par la Chambre. Trahi par certains conservateurs qui se sont joints aux travaillistes pour voter la loi de report de la date limite du Brexit, il n'a pas obtenu la majorité fatidique qu'il sollicitait pour faire enfin appli­quer la décision populaire du referen­dum approuvant le Brexit.
Deux conclusions provisoires peuvent être tirées de ces contretemps. D'une part, les péripéties du Brexit au cours des trois dernières années dénotent une volonté de la Chambre des communes de prendre le contrôle de la conduite des affaires de la Cou­ronne. Les difficultés parlementaires dans lesquelles le gouvernement de Theresa May s'est enlisé, l'offensive immédiate des organes d'opinion et des parlementaires, après le brillant débat d'investiture du cabinet de Bo­ris Johnson, en témoignent. L'affaire de la prorogation du Parlement s'ins­crit dans ce contexte ; elle pourrait ouvrir une période de déséquilibre du régime parlementaire qui contrasterait avec la tradition du gouvernement de cabinet illustré depuis le XIXe siècle, en dehors de quelques phases d'af­faiblissement dans les années 70 par exemple. Il est révélateur qu'en févri­er 2019, un membre de la Chambre des Communes déclarait « ...when this House comes to legislate..it will be, so to speak, the Cabinet...we will be making a decision about the future of this country...there is no way we can continue to act as though we were merely a body to which the Govern­ment were accountable ; for a period, for this purpose, we will have to take on the government of our country ». D'autre part, les événements véri­fient que la diplomatie exige de la pa­tience. La date butoir du 31 octobre avait été imposée par le Président français, seul, au Conseil européen. Le 30 août, l'ancien Premier ministre Gordon Brown prévoyait que l'Union européenne serait tenue de renoncer à cette contrainte. «Le gouvernement a deux arguments qu'il veut faire pas­ser: c'est un peuple souverain contre un Parlement non souverain et c'est la Grande-Bretagne contre l'Europe. Tirez le tapis en dessous en disant que ce n'est pas l'Europe qui est in­flexible, c'est à la Grande-Bretagne maintenant – la date limite peut être supprimée ».
Professeur Jean-Yves de Cara *
Président du conseil scientifique de l'Observatoire d'études géopolitiques
de Paris et professeur à l'Université Paris Descartes-Sorbonne Paris Cité et à Sciences PO Paris.