التشريع وقوانين المالية: أية مراقبة قبلية؟ 2/1

إن تضمين قوانين المالية مقتضيات قانونية محرمة عليها انطلاقا من الفصل السادس والأربعون من الدستور، بالإضافة إلى المادة الثالثة من القانون التنظيمي لقانون المالية يعتبر خرقا للدستور، ممايتطلب التفكير بجدية في طرق بديلة كفيلة بحماية مجال قوانين المالية من أية مقتضيات دخيلة، خصوصا وأنه في حالة المغرب، وفي غياب جهاز قضائي، مكلف بالمراقبة القبلية لمشاريع النصوص القانونية (مجلس الدولة بالنسبة لفرنسا مثلا)، وإسناد مهمة مراقبة قانونية مشاريع النصوص للأمانة العامة للحكومة، وعلى اعتبار أنه قطاع حكومي ينتمي للجهاز التنفيذي وبالتالي محروم من أية قوة قانونية تعزز موقفه في مراقبة النصوص القانونية أمام المشاريع المقترحة من باقي القطاعات الحكومية، مما يعطي للحكومة قوة مسبقة لتضمين القانون المالي، نظرا لسرعة تمريره و الحصانة التي تمنحها له مقتضيات الفصل الواحد والخمسون من الدستور، وتركيز النقاش بخصوصه حول السياسة الحكومية الاقتصادية والمالية،.
السويني منتصر
في غياب أية إحصائيات حول النصوص التشريعية المهربة، سواء من خلال القانون المالي أو من خلال إضافة أو تعديلات قوانين عادية لمقتضيات لا علاقة لها بالقانون الأصلي، فإننا نكتفي بالإحصائيات حول ظاهرة تهريب النصوص القانونية بفرنسا، حيث أظهرت إحدى الدراسات التي تركزت حول التهريب من سنة 1996 إلى سنة 2000، أنه فيما بين سنة 1996-1999تدخل المجلس الدستوري ليعلن عدم مطابقة بعض النصوص للدستور بمعدل متوسط حدد في 1.5 تدخل سنوي، بينما من سنة 2000 إلى سنة 2006 تدخل المجلس الدستوري بمعدل 12.3 سنويا، مما يظهر الارتفاع الهائل في معدل التهريب السنوي، إذا كان هذا هو الحال بالنسبة لفرنسا، حيث عمل المشرع الدستوري على حماية النصوص فيها من أية تدخل أو تهريب خارج المقتضيات الدستورية، من خلال رقابة قبلية ومصاحبة لإقرار النصوص القانونية وبعدية من خلال منح الدستور لحق طلب رأي المجلس الدستوري و استعمال هذا الحق من طرف النواب و الحكومة على السواء، فكيف سيكون الحال في المغرب، حيث ضعف أو انعدام المراقبة القبلية القانونية لمشاريع النصوص القانونية نظرا لضعف دور الأمانة العامة للحكومة في هذا المجال، ينضاف اليه ضعف من نوع آخر، هو ضعف البرلمان في التنبه إلى مشروعية النصوص القانونية المعروضة عليه، نظرا لضعف الثقافة القانونية لدى أعضائه، وضعف اللجوء إلى تحكيم المجلس الدستوري، بالنسبة لفرنسا يلاحظ أن هذه الخروقات، تأتي في الغالب من النواب من خلال التعديلات والإضافات المقترحة أثناء المناقشة وليس من الجهاز الحكومي المحصن بالرأي الاستشاري الذي يبديه مجلس الدولة الفرنسي قبل عرض المشروع على المجلس الوزاري، ولكن الأمر مختلف في المغرب، حيث نلاحظ أن غالبية الخروقات تأتي من الجهاز الحكومي، الذي يكفله الدستور انطلاقا من الفصل 61 بتنفيذ القوانين، أي احترام المشروعية، ومنها المقتضيات الدستورية المتعلقة بمحتوى الفصل السادس والأربعون حول المواضيع التي يختص بها القانون، وباقي الفصول التي تحدد المسطرة التي يتم بها إقرار القوانين من حق المبادرة، والعرض والمناقشة والتصويت إلى الإقرار.
وهكذا ورغم التقنين الذي وضعه الدستور باعتبار ه أصل كل نشاط قانوني تباشره الدولة وهو القاعدة الأساسية التي يرتكز عليها نظام الدولة القانوني، فالدستور هو الذي ينشئ السلطات العامة ويحدد اختصاصاتها ومن تم وجب أن تتقيد هذه السلطات في كل تصرفاتها بقواعد الدستور التي منه تستمد وجودها ومشروعيتها وتبرر سلطاتها (بيردو: القانون الدستوري-النظم السياسية ط: 17 ص:77) في المغرب نجد أن الدستورالمراجع، قد حدد سلطة التشريع لدى البرلمان في وجهين، وجه عمودي، يحدد من خلاله مجال يتدخل فيه البرلمان ومجال لا يتدخل فيه البرلمان (السلطة التشريعية- السلطة التنظيمية).. ووجه مكمل أفقي يحدد فيه مجال يشرع فيه البرلمان بشكل كامل ومجال يكتفي فيه البرلمان بوضع الأسس العامة وتبيان المبادرة وذلك لأنه واحتراما لمبدأ فصل السلط، فإن البرلمان يختصla mise en cause بينما الجهاز التنفيذي يختص la mise en uvre -(اردون-المؤسسات السياسية والقانون الدستوري ط:12-ص: 555)، رغم أن هذا الاختصاص لايتم احترامه في الغالب من طرف البرلمان، وهكذا نجد أن الدستور المراجع قد حدد بشكل دقيق موضوع هذا التدخل، وشكل هذا التدخل من خلال تنصيص الدستور على أن البرلمان يختص بالتشريع في الميادين الآتية، مما يعني أن المشرع الدستوري قد حدد مجال القانون من خلال ميدانه أو موضوعه، (الفصل 46 من الدستور) وهكذا يتحدد مجال تدخل البرلمان لممارسة الاختصاصات الموكلة له في الفصل 46 من الدستور بالتشريع في القانون العادي، وممارسة البرلمان لاختصاصاته الموكلة له في الفصل 50 من الدستور بالقانون المالي، كما أن شكل هذا القانون مختلف، فهناك القانون العادي - قوانين المالية- القوانين التنظيمية -قوانين الإطار-والمراجعة الدستورية، كما أن مشاريع القوانين تكون في الغالب وخصوصا في المغرب بمبادرة من الوزير الأول، أما مقترحات القوانين فتكون بمبادرة من أعضاء البرلمان (الفصل 52 من الدستور) ولا يشمل الاختلاف الاقتراح والمبادرة، بل يشمل كذلك، مناقشة المشاريع والقوانين( بتحديد مستوى قبول أو عدم قبول التعديلات ( الفصل 50-51 من الدستور) والآجال المحددة للمصادقة على بعض القوانين، انتهاء بشروط دخول هذه القوانين حيز التنفيذ، بإخضاعها أو عدم إخضاعها لمراقبة المجلس الدستوري، كان الغرض من استعراض هذه المقدمة هو التوضيح أن الدستور قد قنن بشكل كبير مجال القانون.
لكن القانون المالي، بالإضافة إلى اعتباره كوثيقة اقتصادية ومالية تحدد التدخل المالي والاقتصادي للدولة خلال سنة معينة، فهو كذلك قانون يصدر عن البرلمان ويتضمن قواعد قانونية تخضع لتقنيات التشريع، فإذا كان الفصل 50 من الدستور قد حدد أن قانون المالية يصدر عن البرلمان بالتصويت طبقا لشروط ينص عليها بقانون تنظيمي، وما يهمنا نحن في هذه الدراسة هو موضوع ومجال تدخل القانون المالي، وفي هذا الصدد وبالرجوع إلى المادة 3 من القانون التنظيمي للمالية الذي ينص على أنه لا يمكن أن يتضمن قانون المالية، إلا أحكاما تتعلق بالموارد والتكاليف أو تهدف إلى تحسين شروط المتعلقة بتحصيل المداخيل وكذلك مراقبة استعمال الأموال العمومية « مما يتبين أن الدستور والقانون التنظيمي للمالية قد حدد مجال تدخل وموضوع القانون المالي، كما أن المادة 27 من نفس القانون التنظيمي قد نصت على ما يجب أن يتضمنه قانون المالية حصرا وهي:
- في الجزء الأول المعطيات العامة للتوازن المالي ويتضمن ما يلي:
- الإذن في استخلاص المداخيل العامة وإصدار الاقتراحات
- الأحكام المتعلقة بالموارد العمومية التي يمكن أن ينص قانون المالية على إحداثها أو تغييرها أو حذفها.
- الأحكام المتعلقة بتكاليف الدولة وبالحسابات الخصوصية للخزينة وكذلك مراقبة استعمال الأموال العمومية.
- التقييم الإجمالي لمداخيل الميزانية العامة وأصناف الحسابات الخصوصية عن كل حساب.
مما يوضح أن المشرع الدستوري والتنظيمي-بالنسبة للقانون التنظيمي- قد حدد بشكل واضح وصريح وحصري مجال وموضوع القانون المالي، لكن الممارسة قد أثبتت أن القانون المالي وفي كثير من الأحيان قد تجاوز ما حدده النص الدستوري والتنظيمي، ليتدخل في تغيير نصوص قانونية عادية، أو يوقف العمل بها، مما يستدعي تقديم التوضيحات التالية:
I - الدستور وتحديد
المجال القانوني
على اعتبار أن الدستور يحتل مكانة عالية ومنزلة رفيعة وتسمو قواعده على جميع التشريعات، فإن نصوصه تحتل مكان الصدارة في قائمة القوانين التي يجب ان تصدر في نطاقه ولاتخالفه أو تخرج عنه ويترتب عن ذلك عدم خروج السلطة التشريعية عن دائرة اختصاصها التي حددتها السلطة التأسيسية (la ferrière) أي المشرع الدستوري، فإذا كان مبدأ المشروعية، كما يقرر الأستاذ بارتلمي يفرض على الجميع احترام القانون، فإنه يفرض من باب أولى احترام الدستور الذي هو القانون الأعلى للبلاد، ولهذا فإن القانون يجب أن يحترم المجال الذي سمح له المشرع الدستوري بالتدخل فيه لسن القوانين دون التدخل في المجال التنظيمي، كما يجب على المشرع القانوني احترام قواعد الإجراءات والاختصاص أو ما يسميه الفقهاء الدستوريون الدستورية الخارجية واحترام كذلك قواعد الموضوع أو ما يسمى بدستورية الموضوع،مما يلزم القوانين بضرورة احترام الشروط التي سنها الدستور، سواء فيما يتعلق بقواعد الإجراءات والاختصاص أو الموضوع.
فيما يتعلق بالموضوع ميز الدستور ما بين ثلاثة أنواع من القوانين (المؤسسات السياسية والقانون الدستوري marcel prelot ،jean boulois الطبعة السادسة),
1- القوانين الدستورية وهي ما تم تحديدها في الدستور المغربي في الباب الثاني عشر والفصول الثالثة والرابعة والخامسة والسادسة بعد المئة، وهي المتعلقة بكيفية مراجعة الدستور وتستثني طبيعة النظام الملكي والدين الإسلامي من أية مراجعة، وتحتل هذه القوانين المرتبة الأولى في هرم القواعد القانونية الذي صاغه الباحث في القانون ( 881-1973 hans kelsenصاحب كتاب theriore pure de droit) كما أن القوانين الدستورية لا تعرض على المجلس الدستور للنظر في مدى مطابقتها للدستور، بل تعتبر نتيجة الاستفتاء كافية لتصبح مشاريع ومقترحات التعديل الدستوري نهائية (الفصل الخامس بعد المائة من الدستور المغربي).
2- القوانين التنظيمية: وهي المحددة موضوعها في المواضيع التالية تحديد الشروط والإجراءات التي يمكن معها ممارسة حق الإضراب (الفصل 14 من الدستور المغربي). القانون التنظيمي للمالية وبشروط إصدار قانون المالية (الفصل 50 من الدستور)، القانون التنظيمي الذي يحدد قواعد وتنظيم وسير المجلس الدستوري والإجراءات المتبعة أمامه الفصل الثمانون من الدستور، القانون التنظيمي الذي يحدد موضوعه أعضاء المحكمة العليا وكيفية انتخابهم وكذا المسطرة التي يتعين إتباعها (الفصل 92 من الدستور)، القانون التنظيمي الذي يحدد شرعية وصلاحية وطريقة تسيير المجلس الاقتصادي والاجتماعي الفصل 95 من الدستور كما أن القوانين التنظيمية لا يمكن إصدار الأمر بتنفيذها إلا بعد أن يصرح المجلس الدستوري بمطابقتها للدستور الفصل 58 من الدستور، وتعتبر القوانين التنظيمية مكملة للدستور وتعتبر كذلك كنصوص تطبيقيه له، لهذا صنفها الفقهاء نظرا لهذه الطبيعة في المرتبة الثانية بعد النصوص الدستورية وخصوصا الهرم الذي وضعه الباحث hans kelsen
3- القوانين العادية: وتتدخل في المجالات والمواضيع التي يحددها الدستور، كما أن إمكانية إخضاعها لمراقبة المجلس الدستوري تبقى غير إجبارية موضوع هذه القوانين العادية تنقسم إلى قسمين، قسم يختص بالتشريع ووضع القواعد المنظمة وقسم آخر ذا طبيعة إدارية مثل قوانين المالية، حيث أن قوانين المالية لاتتضمن قواعد عامة، مجردة وملزمة، ولكن فقط مجموعة من التوقعات والترخيصات.
إذا كنا قد تعرضنا إلى الاختلاف بين النصوص القانونية من خلال طبيعتها ما بين قوانين دستورية، وقوانين تنظيمية، وقوانين عادية، فإنه يجب كذلك التنبه إلى أنه إلى جانب التمييز من خلال موضوع القوانين،يجب التمييز كذلك بين هذه القوانين من خلال المسطرة المتبعة لإقرار هذه النصوص وخصوصا الإجراءات المتبعة ، ابتداء من مرحلة حق المبادرة إلى الإقرار النهائي، هذه الإجراءات ليست موحدة وتختلف انطلاقا من التمييز ما بين القوانين العادية والقوانين الخاصة، أو ما اصطلح عليه بالمسطرة التشريعية العادية والمسطرة التشريعية الخاصة، حيث تخص المسطرة التشريعية العادية القوانين العادية، بينما تهم المسطرة التشريعية الخاصة القوانين الدستورية والقوانين التنظيمية وقوانين المالية.
استهدفنا من هذه التوضيحات التأكيد على أن المشرع الدستوري قد حدد أفقيا وعموديا وإجرائيا و مسطريا مجال التدخل بالنسبة للمشرع ولم يعد المشرع سيد نفسه ليشرع ما يريد، كما قال جنفوا دي لولم في القرن الثامن عشر « أن البرلمان الانجليزي يستطيع كل شيء إلى تحويل الرجل إلى امرأة (انظر كتاب القانون الدستوري والمؤسسات السياسية لكاتبه اندريه هوريد الجزء الأول ص: 343) بل صار المشرع مقيدا ومجال تدخله مقننا بما حدد له المشرع الدستوري صاحب السلطة المؤسسة وصار المشرع العادي باعتباره لايمتلك إلى سلطة مؤسسة (من طرف السلطة المؤسسة) ملزما باحترام المقتضيات الدستورية.
إن تضمين القانون المالي مقتضيات لا علاقة لها بموضوع ومحتوى القانون المالي، يعد خرقا للقواعد الدستورية المنظمة للمسطرة التشريعية، (انظر قرار المجلس الدستوري الفرنسي رقم 75-57 بتاريخ 23/07/75) المتعلق بالفرنسية المهنية).