اختصاصات رئيس الدولة في الدستورين المصري والمغربي

قبل الشروع في عقد مقارنة بين صلاحيات رئيس الدولة في الوثيقة الدستورية المصرية، من جهة، وبين رئيس الدولة في
الوثيقة الدستورية المغربية (يطلق الفصل 42 منها على الملك صفة رئيس الدولة)، من جهة ثانية، لا بد أن نُذكّر بالسياق التاريخي المتمايز للتجربتين الدستوريتين في المغرب ومصر؛ فإذا كان المغرب قد عرف أول دستور له سنة 1962 وبعد ذلك توالت عليه مجموعة من التعديلات كان آخرها دستور 2011، مما يجعلنا داخل نفس التجربة الدستورية التي تتسم بما يطلق عليه «التغيير في ظل الاستمرارية»، إذ إن جميع التعديلات جاءت في ظل نظام ملكي وبمنحة من الملك، رغم أن كثيرا من المطالب ما فتئت تنادي بدستور ديمقراطي تنتجه جمعية تأسيسية، فإن التجربة الدستورية المصرية قد عرفت الكثير من المراحل المتباينة؛ فمنذ عام 1982 وإلى 2011 حُكمت مصر بأربعة دساتير اختلفت مضامينها ومسالك صياغتها: الأول منحه أحمد عرابي للمصريين في إطار النضال ضد الاستعمار الإنجليزي وحكم الملك الخديوي في سياق ما سمي آنذاك ب«الثورة العرابية»؛ أما الدستور الثاني فصدر في أعقاب ثورة 1919 بقيادة «سعد زغلول باشا» ضد الملك وضد الاحتلال الإنجليزي، وسمي ب«دستور 1923» نسبة إلى السنة التي أنجز فيها، ونص مضمونه على نظام حكم أقرب إلى ملكية برلمانية؛ ويعد «دستور 1954» ثالث دستور يحكم الدولة المصرية، وهو من إفراز «ثورة» الضباط الأحرار في يوليوز 1952 باعتباره أول دستور ينص على الجمهورية كنظام حكم، وتم الإعداد له من خلال لجنة معينة تضم أبرز الشخصيات السياسية والثقافية والقضائية والعسكرية؛ وعقب وفاة الرئيس جمال عبد الناصر سنة 1970 وتولي نائبه أنور السادات السلطة لفترة مؤقتة -سرعان ما تأبدت- طلب السادات سنة 1971 من مجلس الشعب وضع مشروع رابع دستور يحكم الشعب المصري، فقرر المجلس بجلسته المنعقدة في نفس اليوم تشكيل لجنة تحضيرية من خمسين عضوا من أعضائه ومن أهل الرأي والخبرة ورجال الدين. غير أن التعديلات التي لحقت هذا الدستور والقوانين التنظيمية المفسرة له جعلت منه دستورا استبداديا، انفرد من خلاله الرئيس حسني مبارك بالحكم. وهو ما قاد إلى ثورة 25 يناير 2011 التي انتهت بإسقاطه وانتخاب جمعية تأسيسية اختُلف حول طريقة تشكيلها، كما تم الاعتراض على منتوجها من قبل جزء من الشعب المصري. بعد هذه التوطئة، نتحول إلى الموضوع الأساس؛ فرغم أن جوانب التشابه والافتراق بين صلاحيات الرئيس والتزاماته في كل من الدستورين المصري والمغربي، إلا أن المجال لا ينفسح لإبراز كل هذه الجوانب؛ لذلك ارتأينا تكثيفها بإيجاز في هذه النقط: أ‌- فبينما اكتفت الوثيقة الدستورية المغربية، في ما يمس الجوانب المالية لرئيس الدولة، بعبارة «للملك قائمة مدنية» الواردة في الفصل 45، فإن المشرع المصري قد تعرض إلى تلك القضية بالتفصيل الدقيق -ربما وضع نصب عينيه المقولة الشهيرة لابن خلدون «الأمير يفسد السوق» فالمادة 138 من الوثيقة الدستورية لم تدع أي مجال للمناورة لرئيس الجمهورية وأحاطت به من كل الجوانب، فهو ممنوع من «تقاضي أي مرتب أو مكافأة أخرى، ولا أن يزاول طوال مدة توليه المنصب، بالذات أو بالواسطة، مهنة حرة أو عملا تجاريا أو ماليا أو صناعيا، ولا أن يشترى أو يستأجر شيئا من أموال الدولة، ولا أن يؤجرها أو يبيعها شيئا من أمواله، ولا أن يقايضها عليه، ولا أن يبرم معها عقد التزام أو توريد أو مقاولة، ويتعين على رئيس الجمهورية تقديم إقرار ذمة مالية عند توليه المنصب وعند تركه وفي نهاية كل عام، يعرض على مجلس النواب. وإذا تلقى بالذات أو بالواسطة هدايا نقدية أو عينية، بسبب المنصب أو بمناسبته، تؤول ملكيتها إلى الخزانة العامة للدولة؛ ب‌- جميع المعاهدات الدولية يجب أن يصادق عليها البرلمان في التجربة المصرية (م 145)، بينما لا يصادق البرلمان المغربي إلا على بعضها (ف 55)؛ ت‌- نصف أعضاء المحكمة الدستورية في التجربة المغربية، بمن فيهم الرئيس، يعينهم الملك، والباقون تنتخبهم السلطة التشريعية بمجلسيها في الدستور المغربي (ف 130)؛ بينما نص الدستور المصري على أن رئيس الدولة هو من يصدر قرار تعيينه جميع أعضاء المحكمة الدستورية، لكن بعد أن يحدد البرلمان، بقانون، الجهات التي تتكون منها المحكمة الدستورية وطريقة تعيين قضاتها (م 176)، مما يستفاد منه أن التجربة الدستورية المصرية حاولت أن تساير -مع وجود الفارق- نظيرتها الأمريكية، وأعطت للبرلمان حقَّ وضع قانون المحكمة وللرئيس حقَّ إصدار قرار تعيين قضاتها؛ ث‌- لا يعطي الدستورُ المصري رئيسَ الدولة الحقَّ في إعلان حالة الطوارئ دون موافقة البرلمان واستفتاء الشعب في إحدى مراحله (م 148)، في الوقت الذي لم يشترط فيه الدستور المغربي هذه الموافقة وإنما قصر الأمر على استشارة كل من رئيس الحكومة ورئيسي مجلسي البرلمان ورئيس المحكمة الدستورية، وتوجيه خطاب إلى الأمة (ف 59)، دون أن يبين مدى إلزامية هذه الاستشارة؛ ج‌- بينما ينعقد المجلس الوزاري في التجربة المغربية بشكل إلزامي، بحيث لا تمر مجموعة من النصوص والمشاريع والتدابير إلا بمصادقته (ف 48)، فإن الدستور المصري لم يفرض ضرورة انعقاد المجلس الوزاري أو رتب مواعيد انعقاده أو جعل موافقته شرطا لتمرير النصوص أو التدابير، وإنما ترك أمر انعقاده بيد الرئيس كلما دعت الضرورة إلى التشاور (م 143)، فهو إذن خاص بالتشاور وليست له أية صلاحية للتقرير (حسب تأويلنا على الأقل)؛ ح‌- لم يفوض المشرع المصري للقانون صلاحية تحديد أي مهام أخرى لرئيس الدولة، عدا تلك المنصوص عليها صراحة في الدستور، في الوقت الذي سمح فيه المشرع المغربي بذلك (ف 49)، وهو ما تم بالفعل، إذ صدر قانون تنظيمي يعطي الملك حق تعيين 37 مؤسسة اعتبرت استراتيجية؛ خ‌- منح المشرع المصري رئيس الدولة مهمة تعيين رؤساء الهيئات المستقلة والأجهزة الرقابية، ولكن شريطة موافقة مجلس الشورى، وذلك لمدة أربع سنوات قابلة للتجديد لمرة واحدة، ولا يعزلون إلا بموافقة أغلبية أعضاء المجلس (202)؛ أما الدستور المغربي فقد سكت عن الأمر، ولم يبين الجهة التي من حقها تعيين رؤساء المجالس الرقابية وهيئات الحكامة الدستورية (وإن كانت الممارسة سائرة في اتجاه منح تعيين تلك المؤسسات لرئيس الدولة، فإلى حدود كتابة هذه الأسطر تم تعيين كل من رئيس المجلس الأعلى للحسابات ورئيس الهيئة العليا للسمعي البصري)؛ د‌- إذا كان الدستور المغربي قد جعل من رئيس الدولة في المغرب رئيسا للمجلس الأعلى للسلطة القضائية (ف 115)، وفصل بين قضاة النيابة العامة وباقي القضاة وجعلهم تحت رئاسة وزير العدل (ف 110)، فإن الدستور المصري لم يجعل أية صلة لرئيس الدولة بالسلطة القضائية، فالقضاة مستقلون، غير قابلين للعزل، لا سلطان عليهم في عملهم لغير القانون، وهم متساوون في الحقوق والواجبات (م 170)، والنيابة العامة جزء لا يتجزأ من القضاء، تتولى التحقيق ورفع ومباشرة الدعوى الجنائية عدا ما يستثنيه القانون، ويحدد القانون اختصاصاتها الأخرى (م 173)، ومجلس الدولة جهة قضائية مستقلة (م 173). وأما علاقة رئيس الدولة بالسلطة التشريعية في الدستورين، فيمكن تبيان تمايزاتها على النحو التالي: أ‌- إذا كان من حق رئيس الدولة في مصر تعيين عُشر أعضاء مجلس الشورى (رغم أن صلاحياته محدودة) حسب المادة 128، فإن رئيس الدولة في التجربة المغربية لا يحق له تعيين أي من أعضاء مجلسي البرلمان؛ ب‌- وفي إطار تنزيل مبدأ فصل السلط -في ما يتعلق بمسألتي الحل وسحب الثقة- ضمن الوثائق الدستورية في التجربتين المتحدث عنهما، نلحظ بشكل ملموس أن الفصل واضح في الوثيقة الدستورية المصرية، فلرئيس الدولة الحق في حل مجلس النواب -دون مجلس الشورى- ولكن هذا الحق يرتب أيضا التزاما على الرئيس قد يؤدي به إلى ترك منصبه؛ فالمادة 127 في حل مجلس النواب من قِبل رئيس الدولة، تنص على أن يتم ذلك بقرار مسبب، وبعد استفتاء الشعب.. وللحفاظ على مبدأ فصل السلط، فإن الدستور المصري قابل حق الرئيس في حل المجلس بإلزامه عرض ذلك على الشعب في استفتاء، رغم أن هذا الفصل يتلاشى في حالات أخرى. ويترتب عن رفض الشعب قرار الحل أن يقدم رئيس الجمهورية استقالته فورا بعد أن يكون قد دعا إلى انتخابات مبكرة، وإذا لم تتم تلك الانتخابات يعود المجلس إلى أداء مهامه بشكل طبيعي. وهنا يظهر التمايز عن الوثيقة الدستورية المغربية (م 51) التي منحت رئيس الدولة حقا مطلقا في حل البرلمان بمجلسيه أو أحدهما -وليس مجلس النواب فقط كما هو في الدستور المصري- ولم تقيد هذا الحق إلا باستشارة رئيس المحكمة الدستورية وإخبار رئيس الحكومة ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس المستشارين، وخطاب موجه إلى الأمة (ف 96)؛ ت‌- إذا ما تم حل مجلس النواب في الدستور المصري، تؤول السلطة التشريعية إلى مجلس الشورى، وإذا ما غاب هذا المجلس تؤول السلطة التشريعية إلى رئيس الدولة -إذا ما دعت الضرورة- من خلال إصدار قرارات بمثابة قانون، على أن تعرض على مجلسي البرلمان خلال انعقادهما في أجل لا يتجاوز 15 يوما، فإذا رفضها المجلس المعني زال بأثر رجعي كل ما كان لها بقوة القانون (م 131). أما المشرع المغربي فقد أغفل مسألة السلطة التشريعية في حالة حل البرلمان أو أحد مجلسيه، وربما يعود السبب إلى أن التجربة التاريخية آلت فيها السلطة التشريعية عند حل البرلمان إلى الملك؛ ث‌- لا يحل رئيس الدولة في مصر مجلس الشورى، بينما يمكن للملك في المغرب حل مجلسي البرلمان أو أحدهما (ف 51)؛ ج‌- لا يمكن لأعضاء البرلمان المجادلة في النظام الملكي (الفصل 64 من الدستور المغربي)، بينما من حق ثلث أعضاء مجلس النواب توجيه اتهام إلى رئيس الدولة بارتكاب جريمة أو الخيانة العظمى. هذه، باختصار، بعض الفروقات بين سلطات رئيس الدولة في التجربتين الدستوريتين، وإن كانت هناك بعض الجوانب لم تغطها هذه الدراسة بسبب ضيق المجال، وهو ما استفضنا فيه من خلال دراسة مطولة قيد النشر. كما نود التأكيد على أننا لسنا بصدد تقييم التجربتين، وإنما فقط إتاحة الفرصة للنظر إلى المسألة من زوايا أخرى، حتى تتضح معالم كل تجربة عندما توضع في مقابل تجارب أخرى، إذ بالمقارنة تتضح مجموعة من الوقائع والحقائق.

باحث في القانون الدستوري وعلم السياسة

عبد الرحيم العلام