محاربة تهريب السجائر بالمغرب.. قراءة من أجل إعادة تشكيل المقاربة

يحيى الهامل
المقاربة المغربية المتبناة في محاربة تهريب السجائر على ضوء التجارب المقارنة
لقد اتخذت ظاهرة تهريب السجائر في بلادنا ابتداء من أواخر تسعينيات القرن الماضي أبعادا مقلقة ترتبت عنها تداعيات سلبية على الوضعية الاقتصادية والجبائية والاجتماعية للبلاد. وقد تسبب الحجم المتزايد لهذه الظاهرة في اضطراب السوق الداخلية وفي إلحاق بالغ الضرر بقطاع التبغ، وبالتالي بمداخيل خزينة الدولة وبصحة المستهلكين.
واعتبارا لهول المخاطر الناجمة عن استفحال هذه الظاهرة والمحدودية التي طبعت نتائج التدخلات المنفردة لمختلف المصالح المعنية بمحاربة تهريب السجائر، فقد قررت السلطات العمومية على أعلى المستويات اعتماد مقاربةٍ قوامها خلق تفاعل إيجابي بين تدخلات مختلف المصالح المعنية لجعلها أكثر فعالية ونجاعة.
ولبلوغ ذلك، أبرمت اتفاقية-إطار للتعاون بين مختلف المصالح المتدخلة في مجال مكافحة تهريب السجائر في سنة 2004، تم بموجبها إحداث آليات للتنسيق والتشاور في ما بين المصالح المعنية ولتتبع مختلف التدخلات في هذا المجال. وهكذا تم إحداث لجنة وطنية لمكافحة تهريب السجائر عام 2005 بمبادرة من السيد الوزير الأول آنئذ (رئيس الحكومة)، أنيطت بها، من بين مهام أخرى، مهمة تهييء مخطط عمل سنوي وتقييم نتائجه، وتتكون العضوية فيها من ممثلين عن الإدارات والمؤسسات التالية: وزارة العدل؛ وزارة الداخلية؛ الإدارة العامة للأمن الوطني؛ الدرك الملكي؛ إدارة الجمارك والضرائب غبر المباشرة؛ شركة التبغ التي كانت آنئذ الفاعل الوحيد في القطاع.
وقد تم التنصيص على اجتماع هذه اللجنة مرتين في السنة بمبادرة من الوزارة المكلفة بالاقتصاد والمالية (إدارة الجمارك والضرائب غير المباشرة).
ومن ناحية ثانية، تقرر، بموجب هذه الاتفاقية-الإطار، إحداث خلية لليقظة بمثابة مرصد للمعلومات ممثلة فيها كافة الأطراف الموقعة على الاتفاقية وتتخذ من إدارة الجمارك والضرائب غير المباشرة مقرا لها. وقد أنيطت بهذه الخلية، طبقا لأحكام الفصل الثاني من الاتفاقية-الإطار، المهام التالية:
- جمع المعلومات الواردة من مختلف الجهات حول السوق الموازية وتطورها؛
- السهر على تبليغ هذه المعلومات إلى مختلف الأطراف المعنيين بمكافحة تهريب السجائر؛
- تتبع مراحل تنفيذ مخططات العمل الموضوعة من طرف اللجنة الوطنية؛
- وضع تقارير دورية تتضمن خلاصة المعلومات الواردة من مختلف المتدخلين وتحديد المبادرات الواجب اتخاذها والواردة في إطار مخطط عمل اللجنة الوطنية، علما بأن هذه التقارير تبعث دوريا إلى اللجنة الوطنية قصد الاطلاع عليها. وتجتمع خلية اليقظة مرة كل ثلاثة أشهر، كما يمكن أن تجتمع كلما دعت الضرورة إلى ذلك.
ومن أجل السهر على تنفيذ الأنشطة المسطرة من طرف اللجنة الوطنية على المستويات الجهوية والمحلية، وتطبيقا للفصل الثالث من الاتفاقية-الإطار، فقد تضمن مخطط عمل اللجنة الوطنية إحداث وإرساء لجان جهوية وإقليمية لمحاربة تهريب السجائر يُعهد برئاستها إلى ولاة الجهات وعمال الأقاليم والعمالات.
وتسعى السلطات العمومية، عبر بلورة هذه الاستراتيجية، إلى استحضار الأبعاد الجبائية والاقتصادية والصحية وتعزيز تنافسية المقاولات العاملة في هذا القطاع. ومن خلال مخطط العمل الذي تبنته اللجنة الوطنية لمحاربة تهريب السجائر في بداية إحداثها، يتبين أن الاستراتيجية تتضمن مجموعة منسجمة من الأنشطة والتدابير ترمي إلى إضفاء الفعالية على محاربة تهريب السجائر وتحسين وإعادة ترتيب Mise en ordre الإطار التشريعي عبر العمل على تشديد العقوبات على مهربي السجائر وتحفيز الأعوان الحاجزين ماديا عبر تخصيص منح سخية لهم وملاءمة الإطار التشريعي مع المعايير الدولية وجمع ومعالجة المعلومات وإتاحة الوصول إلى الانخراط المجتمعي عبر التحسيس بمخاطر استهلاك السجائر المهربة من خلال إدماج البعد الصحي في أنشطة الخطة.
وعلى علاقة بهذه النقطة الأخيرة، يلاحظ أن المقاربة الوطنية المعمول بها إلى حد الآن وإن كانت تعي جيدا الهاجس الصحي في الجوانب الإجرائية المعتمدة في مكافحة تهريب السجائر، فإنها لم تعمل بالقدر الكافي على استلهام المضامين المتقدمة التي جاءت بها الاتفاقية-الإطار لمنظمة الصحة العالمية لمحاربة التبغ التي دخلت حيز التنفيذ سنة 2005 وبروتوكول منظمة الصحة العالمية المكمل لها؛ فباستثناء تبني إدارة الجمارك لنظام وضع العلامات الجبائية على السجائر، لم تذهب إلى مستوى التجارب المقارنة في تطبيقها لأحكام الفصل 15 من الاتفاقية-الإطار المذكورة الناصة على تبني وتطبيق تدابير تشريعية وتنفيذية وإدارية فعالة من أجل اجتثاث التجارة غير المشروعة للسجائر. وتعتبر دولة جنوب إفريقيا من الدول التي تبنت هذه التدابير وفق مقاربة منسقة جراء تنقيلها، إلى فضاء تشريعها الداخلي، الاتفاقيةَ-الإطارَ لمنظمة الصحة العالمية لمحاربة التبغ La convention - cadre de l'OMS pour la lutte antitabac من خلال تبنيها القانونَ رقم 63 لسنة 2008 المعدل لمراقبة منتجات التبغ. ونظرا إلى أن تطبيق بروتوكول منظمة الصحة العالمية المكمل للاتفاقية المذكورة له تأثيرات إيجابية على أنشطة إدارات الجمارك، فإن سكرتارية المنظمة العالمية للجمارك أوصت أعضاء المنظمة بربط الاتصال بالسلطات الوطنية المختصة الممثلة لدولها بمناسبة المصادقة على هذه الأداة الدولية المهمة، والتي غالبا ما تتمثل في القطاعات الوزارية المكلفة بالصحة. وعلى صلة بذلك، فإن ما تؤاخَذ عليه اللجنة الوطنية لمحاربة تهريب السجائر أنها لا تضم في عضويتها ممثلين عن وزارة الصحة. ولتجاوز هذا النقص، يقترح، في إطار ما تتيحه مقتضيات الفصل الأول من الاتفاقية-الإطار التعاون بين مختلف المصالح المتدخلة في مجال مكافحة تهريب السجائر، أن تضم اللجنة الوطنية إلى عضويتها ممثلين عن وزارة الصحة لأن بوسع هذا القطاع الوزاري أن يساعد اللجنة على الاضطلاع بمهامها على أحسن وجه. ومخطط العمل الذي تبنته اللجنة الوطنية في مستهل إحداثها يعتبر مخططا طموحا وغنيا، فقد تضمن خمسة محاور تتعلق ب: التنظيم، الإطار التشريعي، أنشطة المحاربة، التدابير التحسيسية والتكوين؛ تم تسطير 12 هدفا لتحقيقها و17 نشاطا لترجمتها وتجسيدها على المستوى العملياتي، وذلك وفق خطوة منسجمة ومنسقة.
وإذا كان قد تم إنجاز غالبية الأنشطة المسطرة داخل الآجال المحددة، فإن البعض منها لم يتم تفعيله بالشكل الكافي، والبعض الآخر لم يتم إنجازه مطلقا لحد الساعة؛ فإذا كانت اللجان الجهوية والإقليمية لمحاربة تهريب السجائر التي أنيطت رئاستها بولاة الجهات وعمال الأقاليم والعمالات قد تم إحداثها ببعض المناطق، فإن البعض منها لم يجتمع البتة والبعض الآخر وإن كان قد اجتمع، فإنه لا يعقد اجتماعاته بشكل منتظم. وفي ما يتعلق بتشديد العقوبات على مهربي السجائر، فإن هذا التدبير لم يتم تفعيله على مستوى القانون الجمركي، وذلك بالرغم من أن قوانين المالية السنوية تعد مناسبة سانحة لتعديل النصوص الجمركية المؤطرة للعقوبات الزجرية الماسة بالحرية وللعقوبات المالية والمصادرات، كما أن اللجنة الوطنية لم تبادر إلى القيام بأية عملية إعلامية لتحسيس المستهلكين بالأضرار الصحية الوخيمة الناتجة عن استهلاك السجائر المهربة كما هو مسطر في مخطط عملها، علما بأن المخصصات المالية المرصودة لهذه العملية يتعين أن تتحملها الشركة المغربية للتبغ كما هو مبين في مخطط العمل. وإذا استحضرنا بعض الاستراتيجيات المعتمدة في التجارب المقارنة في تزامن مع إرساء المقاربة المغربية، يتضح لنا أن المقاربة المغربية المعتمدة حاليا تتميز باصطفاف خطوطها العريضة إلى جانب أنجع هذه الاستراتيجيات، بل قد يمكن القول إنها تفوقت عليها في بعض تدابيرها العملياتية؛ فبالرجوع إلى الاستراتيجية التي تبنتها المملكة المتحدة منذ سنة 2008 ولجأت إلى تحيينها سنة 2011، وهي من الدول التي تعرف انتشارا مهولا لظاهرة تهريب السجائر، يتبين لنا أن هذه الاستراتيجية شبيهة في محاورها، إلى حد ما، بالمقاربة المغربية مع بعض الاختلاف في التسميات والعناوين، وهي ترتكز على مجموعة من العناصر تتمثل في ما يلي: تقييم حجم المشكل؛ تحليل المشكل؛ وضع تدابير عملياتية؛ تحديد الأهداف والنتائج المنشودة؛ تتبع النجاعة.
إن الوقوف عند تحليل بعض الجوانب الإجرائية العملياتية المفعلة للعناصر المضمنة في الاستراتيجية البريطانية، يسمح لنا بأن نخلص إلى أن المقاربة المغربية تتميز، إجمالا، بتشابهها مع هذه الاستراتيجية ما عدا في شقها المتعلق بالتدابير العملياتية ذات العلاقة بتشديد العقوبات؛ فعلى غرار عملية تقييم حجم ظاهرة الاتجار غير المشروع في السجائر التي تقوم بها الإدارة الجبائية والجمركية بالمملكة المتحدة برسم كل سنة من خلال احتساب الفرق الجبائي "L'écart fiscal" بين الرسوم المستخلصة وتلك التي كان يتعين تحصيلها، من جهة، وتقدير حجم السجائر المهربة تأسيسا على معادلة متأتية من دراسات تروم استخلاص حجم السجائر المهربة من خلال طرح نسبة السجائر المستهلكة بطريقة شرعية من الاستهلاك الإجمالي لبلوغ معدل السجائر التي تشكل السوق السوداء أو الموازية، فإن إدارة الجمارك المغربية بعدما كانت تعتمد ذات المنهجية، فإنها تفوقت على نظيرتها البريطانية لما لجأت في السنة الحالية، وفق روح ابتكارية، إلى أعمال منهجية علمية وتشاركية مع كافة الفاعلين المعتمدين لتوزيع التبغ المصنع بالمغرب وعلى الخصوص الشركة المغربية للتبغ، وجوبان توباكو أنترناشيونال، وبريتيش أمريكان توباكو المغرب، حيث تم الاتفاق على أن تتم عمليات تقييم تهريب السجائر إلى السوق الداخلية بشكل دوري ومنتظم مرتين في السنة، حيث تمت العملية الأولى برسم سنة 2014 في الفترة الممتدة ما بين 17 مارس و05 أبريل، على أن تتم العملية الثانية، كما هو مقرر، في شهر أكتوبر الجاري ما لم يحدث تغيير على هذا التاريخ. ويكمن الهدف من هذه الدراسات الميدانية والعمليات التقييمية في تتبع تطور ظاهرة تهريب السجائر وتحديد مواقع تسريبها إلى السوق الوطنية، وبالتالي مد مختلف الأطراف المتدخلة بالمعلومات اللازمة من أجل تدخل أكثر شمولية للحد من تداعيات هذه الظاهرة التي تلحق أضرار بالبلاد على العديد من المستويات.
* باحث في القانون الإداري وعلم الإدارة