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La fiscalité locale décortiquée par la Cour des Comptes: Multiplicité d'impôts et de taxes superposés et assiettes hétérogènes : La codification des législations de l'Etat et des collectivités territoriales préconisée
Le système de la fiscalité locale, établi par les lois n°47.06 et n°39.07, qui a mis en place 17 taxes et 13 droits, contributions et redevances aurait-il fait son temps avec l'apparitions de nouvelles donnes sur le plan de la gestion des affaires locales et celles de la région, de sa gouvernance, ses résultats et impacts tels qu'ils ressortent du dernier rapport que lui a dédié la Cour des comptes et qui vient d'être rendu public ? La réponse à cette question apparaît au premier plan des constats établis par ce rapport, qui analyse en profondeur le système de la fiscalité locale, en le projetant dans l'espace et les dimensions de la régionalisation avancée, et qui jette une lumière crue sur ses nombreux dysfonctionnements et limites, sa lourdeur, son inefficacité et ses écarts par rapport au système fiscal national, qui a subi une réforme quasi-interrompue en ayant changé profondément le profil. Le rapport de la Cour des comptes rappelle, en introduction, que le Maroc a opté pour un système décentralisé, à travers des collectivités territoriales, qui jouent un rôle déterminant en matière de gestion des affaires locales, dont la consolidation est appelée à connaître un développement accentué, notamment dans le cadre de la régionalisation avancée. La réussite de ce processus étant tributaire de la mobilisation des ressources fiscales, justifie de procéder à un nouvel éclairage sur la fiscalité locale, en tant que composante importante du système fiscal marocain et comme instrument de politique économique et sociale, qui permet aux décideurs publics de disposer de ressources financières nécessaires à la couverture des dépenses publiques et au développement local. Les enjeux s'expriment en termes de mobilisation du potentiel fiscal et de besoin en équipement et services locaux nécessitant un financement durable, compatible avec la préservation et la consolidation de l'investissement public et privé. Complexité du système fiscal local et insuffisances de sa gouvernance Les recettes provenant des taxes locales représentant 17,5 % des prélèvements obligatoires de l'Etat et induisant une pression fiscale de 3,5 %. La seule part de la TVA revenant aux communes participe pour 60 % à l'ensemble des recettes fiscales locales et permet de financer le reliquat des dépenses de fonctionnement non couvertes par le produit des taxes communales (à hauteur de 63 %). De prime abord, le rapport de la Cour des comptes annonce que la complexité du système fiscal local et les insuffisances de sa gouvernance nécessitent un vaste chantier de réformes devant intégrer l'évolution du processus de la régionalisation avancée, répondre à la demande sociale et prendre en compte notamment : - les besoins en services publics communaux ; - les marges permises par le potentiel fiscal local ; - l'amélioration du rendement et de l'efficience, tout en préservant les principes d'équité et d'égalité devant l'impôt. La simplification et la modernisation du cadre juridique et institutionnel de la fiscalité locale sont des préalables essentiels à l'amélioration du rendement des taxes et à leur acceptabilité par les contribuables. Les gains visés par l'amélioration de l'exploitation du potentiel devraient permettre aux collectivités territoriales de disposer de recettes additionnelles pérennes et d'atténuer la dépendance vis-à-vis de la TVA, dont les modalités de répartition mieux adaptées aux impératifs de péréquation, constituent les garants de la légitimité et de l'opportunité de son affectation au profit des communes. Les dysfonctionnements d'assiette, notamment en termes de déficit d'appréhension de la matière imposable (30 % des prises en charge de la taxe de services communaux à titre d'exemple), à la base des difficultés de mobilisation du potentiel fiscal et la faiblesse du taux de recouvrement ainsi que l'aggravation des arriérés (plus 30 % de 2009 à 2013) sont revus au niveau des dispositions législatives et réglementaires, tant au plan institutionnel qu'à celui de la gouvernance. 17 taxes et 13 droits, contributions et redevances Menée notamment à travers la loi n°30.89 qui a institué 37 taxes dont 34 au profit des communes urbaines et rurales et 3 au profit des préfectures et provinces, la réforme de la fiscalité locale a été poursuivie, en 2008, dans le cadre des lois n°47.06 et n°39.07, aboutissant à un système fiscal local, qui comprend désormais 17 taxes et 13 droits, contributions et redevances. Ces taxes, droits, contributions et redevances ont connu des améliorations successives. Les plus significatives et les plus récurrentes se rapportent à la taxe professionnelle, à la taxe d'habitation et à la taxe de services communaux, qui sont toutes des taxes gérées par l'Etat. L'évolution qui a marqué les taxes gérées directement par les communes s'est généralement limitée aux aspects relatifs aux taux et tarifs et à certaines modifications concernant leur champ d'application. Durant la période 2009-2013, les recettes des collectivités territoriales se sont établies, en moyenne, à 27,5 milliards de Dhs par an. Avec 21,5 milliards de Dhs en moyenne annuelle, les recettes fiscales des communes représentent 79 % des recettes fiscales totales des collectivités territoriales, à raison de 15 milliards de Dhs pour les communes urbaines et de 6,5 milliards Dhs pour les communes rurales. 54 % des recettes constituées par les transferts de l'Etat Sur la période 2009-2013, les parts respectives des préfectures et provinces et des régions sont en moyenne annuelle de 4,5 milliards de Dhs (16 %) et de 1,4 milliards de Dhs (5 %). Les ressources transférées par l'Etat, constituées pour l'essentiel par la part de la TVA, représentent 54 % de l'ensemble des recettes des collectivités territoriales, suivies par les ressources gérées directement par les communes (21 %) et par celles administrées par l'Etat (18 %). Le caractère urbain des ressources des collectivités territoriales est dominant et ce, à raison de 90 % en ce qui concerne les ressources gérées par l'Etat et de 60 % pour les ressources gérées directement par ces collectivités. Les ressources fiscales propres des communes ne couvrent, en moyenne, que 54 % des dépenses de fonctionnement ; le reliquat étant financé par la TVA transférée par l'Etat. De 2007 à 2013, le besoin de financement annuel des dépenses de fonctionnement des communes urbaines a augmenté de 15,1 % et celui des communes rurales s'est accru de 18,5 %. Les recettes fiscales couvrent les dépenses d'investissement respectivement à concurrence de 20 % et de 5 % en ce qui concerne les communes urbaines et les communes rurales. Principaux éléments du diagnostic Les points forts qui émergent du diagnostic résident dans : - l'existence d'un système fiscal local qui a accompagné le processus de décentralisation, notamment en améliorant les conditions de financement des dépenses des communes ; - l'aspect relativement dynamique de ce système qui, depuis la charte communale de 1976, a connu plusieurs réformes dans le sens de la consolidation des ressources fiscales locales ; - l'aptitude de ce dispositif à prendre en charge de nouvelles exigences en matière d'élargissement d'assiette et de simplification des procédures. Les limites, qui se dégagent de l'évolution du cadre juridique relatif à la fiscalité locale, portent sur certaines insuffisances liées notamment à : - l'absence de convergence entre la politique fiscale menée en matière d'impôts d'Etat et celle relative aux taxes locales ; - le manque d'une vision intégrée portant sur l'ensemble des prélèvements obligatoires et permettant l'harmonisation des systèmes fiscaux national et local et l'appréhension de la pression fiscale dans sa globalité ; - le manque d'indentification du potentiel fiscal en vue d'adopter un système de prélèvement pouvant satisfaire les besoins de financement des collectivités territoriales - l'ambiguïté des objectifs et la quasi-absence de feuille de route dans le processus de réforme. L'évolution de la fiscalité locale ne semble pas traduire, d'une façon claire, la réalisation des objectifs, s'agissant notamment des aspects suivants : - la migration d'un système complexe vers un système simple ; - l'unification des procédures ; - l'harmonisation entre les différents types de prélèvements ; - la cohérence de la politique publique des prélèvements obligatoires ; - le rendement fiscal. Les mesures fiscales adoptées au plan local ont continué à être déconnectées du paysage de la fiscalité d'Etat et n'ont pas produit de grands changements dans l'évolution des recettes, rendant nécessaire une réforme approfondie susceptible de mieux satisfaire les objectifs escomptés. Défaut d'une vision d'ensemble des prélèvements obligatoires Les domaines de gouvernance en matière de fiscalité locale se situent non seulement au plan législatif et réglementaire, mais intéressent aussi la stratégie, l'organisation, le fonctionnement et plus généralement les aspects opérationnels. Une vision d'ensemble des prélèvements obligatoires fait défaut, ce qui ne permet pas d'éluder une certaine concurrence fiscale dommageable entre le système d'imposition de l'Etat et le système d'imposition local. Si le cadre institutionnel permet, sur le plan opérationnel, de tirer avantage de fonctionnalités globalement positives, l'absence de gouvernance intégrée ne permet pas de pallier les difficultés liées aux insuffisances des interfaces et à la carence en matière de prise en charge des problématiques horizontales. La gouvernance interpelle les communes, la Direction générale des impôts et la Trésorerie générale du Royaume, en tant qu'acteurs principaux dans le processus fiscal local, ainsi que le ministère de l'intérieur, en tant que tutelle. Les communes se chargent de la gestion de l'assiette, du recouvrement et du contrôle des différentes taxes et redevances instituées par les lois n°47.06 et n°39.07, à l'exception de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et de la taxe de services communaux. Le conseil communal exerce les prérogatives en matière fiscale locale, notamment à travers la fixation, dans le cadre de fourchettes prévues par la loi, des taux et des tarifs de certaines taxes et redevances. Le président prend les arrêtés fiscaux et propose la création des régies de recettes et la désignation des régisseurs. Les services communaux assurant la gestion de la fiscalité locale, se chargent, notamment, des opérations de recensement et de réception des déclarations. La dimension, l'organisation et les modalités de fonctionnement diffèrent selon l'importance du tissu fiscal du territoire. La gestion des recettes financières est reléguée au second rang. Les communes ne disposent pas, dans la majorité des cas, d'une vision claire en la matière, se contentant d'une gestion ponctuelle, sans planification, et en l'absence d'outils de bonne gouvernance. Certains dysfonctionnements sont liés aux limites organisationnelles, à l'absence de définition précise des attributions et aux insuffisances en matière de ressources. La plupart des communes procèdent à la gestion de la fiscalité locale sans le support de structures appropriées basées sur des organigrammes fonctionnels. S'agissant de la Direction générale des impôts, des services dédiés participent aux travaux de législation et de réglementation et assurent le suivi, le contrôle et la coordination en matière d'assiette. La gestion directe se trouve assurée par le réseau des services extérieurs, à travers 15 directions régionales. Le traitement de la taxe professionnelle, de la taxe d'habitation et de la taxe de services communaux est effectué dans le cadre de la gestion globale du dossier du contribuable, selon la spécificité des taxes concernées, en fonction de la segmentation du portefeuille de l'entité opérationnelle, selon la typologie « grandes entreprises, autres personnes morales, personnes physiques». La gestion se caractérise par la non-formalisation des circuits d'échange, d'informations et de traitement dans les domaines de conception et de législation, et ce, entre les services de la Direction générale des impôts et les autres organismes compétents, notamment les directions concernées, du ministère de l'intérieur et les collectivités territoriales. Les services de la Direction générale des impôts font face à un volume de prises en charge disproportionné par rapport à leurs effectifs et moyens, ce qui engendre des insuffisances en matière d'assiette. Le système d'information ne réserve à la fiscalité locale que des applications classiques de constitution et de mise à jour de fichiers, de liquidation et calcul des impôts et d'édition des rôles, à la différence de la fiscalité d'Etat, qui fait l'objet d'un véritable système intégré de taxation. La Trésorerie générale du Royaume assure une mission de direction générale de l'activité de recouvrement des créances au titre de la fiscalité locale. Elle participe à la définition des objectifs, à l'analyse et au suivi des performances de recouvrement des recettes fiscales des collectivités territoriales. Dimension économique et vocation foncière De 2007 à 2014, le taux d'augmentation du produit des taxes gérées par l'Etat a été de 17,7 % (2,5 % par an) contre 25,4 % pour celui des taxes gérées par les communes (3,6 % par an), marquant un renforcement de la part des recettes des taxes gérées directement par les communes dans l'ensemble de leurs recettes fiscales, qui passent de 36 % à 38 %. La consolidation des données de la période 2007-2014 permet de constater la stabilité de la structure des recettes fiscales des communes (hors TVA), caractérisée par une prédominance des taxes gérées par l'Etat qui représentent 63 %. La fiscalité locale étant dominée par des impôts de constatation de nature foncière, l'évolution de cette fiscalité est fonction des émissions. Les tendances observées s'expliquent essentiellement par le niveau de mobilisation du potentiel fiscal, qui dépend de l'effort de l'administration. Le résultat de cette évolution montre une nette démarcation : - entre une fiscalité d'Etat, qui présente un ensemble restreint d'impôts et taxes à fort potentiel, permettant de mobiliser les recettes sans aggraver la pression fiscale et traduisant une évolution caractérisée par des élasticités fiscales positives et durables ; - et une fiscalité locale qui se disperse autour d'une pluralité d'impôts et taxes juxtaposés, aboutissant à un ensemble peu rentable et globalement inefficient. La fiscalité locale présente une multiplicité d'impôts et de taxes superposés, caractérisés par des assiettes hétérogènes et étroites et des modalités complexes et disparates d'établissement et de recouvrement. Le produit des taxes et redevances locales affectant les entreprises a connu une diminution de 13 %, passant de 7,7 milliards de Dhs en 2013 à 6,7 milliards de Dhs en 2014, alors que le produit des mêmes taxes et redevances touchant les ménages a baissé de 24 %, passant de 2,5 milliards de Dhs en 2013 à 1,9 milliards de Dhs en 2014, faisant apparaître la prédominance de la fiscalité des entreprises (78 %) comparativement à la fiscalité des ménages (22 %). La part des impôts indirects dans l'ensemble des taxes et redevances locales représente 80 %, celle des impôts directs se situant à 20 %. En 2014, les recettes des taxes à caractère foncier s'élèvent à 5.000 millions de Dhs (58 %), celles des taxes à caractère professionnel à 2.250 millions de Dhs (26 %), celles des taxes de nature économique à 1.196 millions de Dhs (14 %) et celles des autres taxes et redevances à 192 millions de Dhs (2 %). En prenant en considération la TVA, la dimension économique est prééminente (70 %) et la vocation foncière vient en second rang (20 %). Absence d'un système de gouvernance Les dysfonctionnements résultent en grande partie de l'absence d'un système de gouvernance capable de prendre en charge la gestion fiscale dans ses diverses dimensions, notamment au plan de l'organisation de l'ensemble du processus d'imposition et des structures appropriées pour une mise en œuvre efficace des taxes locales. Si la persistance de ces dysfonctionnements nécessite l'amélioration de la gestion des taxes locales administrées par l'Etat, la problématique s'exprime avec plus d'acuité en ce qui concerne les taxes gérées directement par les communes qui connaissent un déficit structurel et endogène. Quelques recommandations et pistes de réflexion Pour aller dans le sens de cette configuration et pour atteindre les objectifs globaux en termes de péréquation et de financement ciblés à partir de ressources de transfert, la Cour recommande de consolider la cohérence et l'efficacité du système fiscal local selon une démarche progressive à travers : - le renforcement des ressources fiscales propres ; - le partage des impôts d'Etat selon des critères rationnels ; - l'allocation des ressources fiscales de transfert, en fonction de normes, permettant de combler les disparités identifiées entre collectivités territoriales par des mécanismes de péréquation appropriés. Dans le contexte de la réforme en cours sur la régionalisation, la Cour préconise l'élaboration d'une vision unifiée de la fiscalité locale permettant le développement de ressources fiscales nécessaires à toutes les collectivités territoriales (régions, préfectures, provinces et communes) dans la perspective d'accompagner le transfert de certaines attributions de l'Etat aux collectivités territoriales. En vue de réhabiliter le principe d'équité, la Cour recommande de privilégier, dans la réforme de la fiscalité locale, le recentrage sur sa fonction première comme source de financement, s'adaptant aux capacités contributives des citoyens et aux impératifs de compétitivité des entreprises. La Cour considère que les principes directeurs guidant les réformes devraient privilégier la simplification et la cohérence et s'attacher davantage à l'efficience, à l'équité et à la transparence. La modernisation du système passe par un grand effort en matière de lisibilité, à même de faciliter l'adhésion des citoyens et de renforcer l'acceptabilité de la fiscalité locale par les contribuables. La feuille de route des réformes préconisée par la Cour doit couvrir les amendements et les améliorations du dispositif légal, des organes et procédures de mise en œuvre, des modes de pilotage et d'orientation, ainsi que l'allocation des ressources dédiées à l'administration de la fiscalité locale. La Cour recommande d'engager une démarche globale de codification de la législation fiscale, intégrant à la fois celle de l'Etat et celle des collectivités territoriales. Les pays ayant fait ce choix ont enregistré une grande avancée en matière de simplification, d'harmonisation, de lisibilité, de convergence et de cohérence de leur système fiscal. La Cour considère que la simplification de la fiscalité locale nécessite également un nouvel éclairage sur la composition de ses différentes sources, en vue d'identifier les possibilités de substitution et/ou de compensation au sein de catégories de taxes, et entre ces dernières et les ressources transférées par l'Etat. Pour pallier la superposition des impositions, la Cour recommande de centrer la fiscalité locale sur les impôts fonciers et d'éviter de recourir à des taxes dont l'assiette est déjà soumise à la fiscalité d'Etat. La répartition inégale sur le territoire de l'assiette foncière fiscale devrait être rééquilibrée par la mobilisation d'autres ressources fiscales, à travers le partage d'impôts d'Etat. Les choix de politiques fiscales devraient prévoir des ressources de transfert, chaque fois que le potentiel fiscal s'avère insuffisant, notamment lorsqu'il s'agit des communes particulièrement défavorisées.
