مستجدات المسطرة التشريعية على ضوء متغيرات نظام ثنائية التمثيل البرلماني في المغرب

لئن كانت المسطرة التشريعية في الفصل 58 من دستور 1996 تقدم حلولا لتجاوز عراقيل وصعوبات إخراج النصوص القانونية إلى حيز الوجود، فإنها كانت لا تخلو من نقائص،
يمكن اختزالها أهمها في ما يلي:
- عدم وجود أي مقتضى يلزم اللجنة المختلطة بإنهاء أشغالها داخل أمد معقول يتسق مع طبيعة حالة الاستعجال المعلنة قبل تأليفها، خاصة بعد إلغاء المجلس الدستوري جزئيا للمادة 240 من النظام الداخلي لمجلس النواب في سنة 1998 في الوقت ذاته الذي أقر فيه المجلس الدستوري ضمنا بدستورية المادة 34 من القانون التنظيمي للمالية التي قيدت عمل اللجنة الثنائية المختلطة في 7 أيام بشأن مشاريع قوانين المالية.
- عدم توفر البرلمان على الإمكانية القانونية لمواصلة مناقشة النص الذي قد تقره اللجنة الثنائية المختلطة إن أحجمت الحكومة عن إحالته على المجلسين، وبالتالي يفقد البرلمان زمام المبادرة في استئناف دراسة النص الذي توصلت إليه اللجنة الثنائية المختلطة.
- بطء وطول المسطرة التشريعية مع اقترانها بتوفر مجلس المستشارين على صلاحيات تشريعية قد تكون مصدر عرقلة لوظيفة الغرفة الأولى، المنتخبة بالاقتراع العام المباشر، كما حدث سنة 1998 بمناسبة رفض مجلس المستشارين مشروع قانون الخوصصة من جانب الغرفة الثانية.
المحور الثاني:
جديد مسطرة المناقشة والتصويت على القوانين في دستور 2011

ارتباطا بما يتصل بسلبيات ثنائية التمثيل المتبناة في دستور 1996، عرفت الساحة السياسية الوطنية نقاشات تدعو، قبل المراجعة الدستورية الأخيرة، إلى إلغاء الغرفة الثانية بغاية تجاوز تعقيدات وثغرات المسطرة التشريعية وبالنظر إلى ما يعتبره البعض انتفاء مسوغات الاحتفاظ بمجلس المستشارين مع وجود المجلس الاقتصادي والاجتماعي. وجاء دستور 2011 محتفظا بالغرفة الثانية، مع إجراء تغييرات جذرية على نظام ثنائية التمثيل مست دور مجلس المستشارين في مراقبة العمل الحكومي مع تقليص دوره في مجال التشريع.
ويجد تراجع دور الغرفة الثانية في ميدان التشريع تعبيره في مختلف تجليات سمو مركز الغرفة الأولى وفق الآتي بعده:
1 - إقرار قاعدة منح الأسبقية لمجلس النواب في مناقشة ودراسة النصوص القانونية استنادا إلى الفقرة الثانية من الفصل 78 من الدستور، وكذا المقطع الأول من الفصل 75 منه الذي منح الأسبقية لمجلس النواب في ما يخص مشروع قانون المالية الذي له أهميته الوازنة، سواء ما يتعلق بالمالية العامة للدولة أو باقي الأحكام القانونية التي يأتي بها عن ميادين لها صلة بموضوعه.
والجدير ذكره، في هذا السياق، أن الدستور الفرنسي جعل قاعدة أولوية الجمعية الوطنية منحصرة فقط في مشاريع قوانين المالية دون سواها من القوانين الأخرى.
وتعتبر قاعدة الأولوية في التداول، المتبناة في الدستور الجديد، تقنينا لممارسة كانت سائدة في ظل دستور 1996، حيث دأبت الحكومة، في الكثير من الحالات، على عرض مشاريع القوانين بالأسبقية على مجلس النواب، ولاسيما قوانين المالية، ولو في غياب أي مقتضى يمنح الأولوية لهذا المجلس أو ذاك.
ويرد على قاعدة الأولوية في دستور 2011 استثناءان، يخص الأول مقترحات القوانين المقدمة بمبادرة من أعضاء مجلس المستشارين، ويتصل الثاني بمشاريع القوانين المرتبطة بالجماعات الترابية وبالتنمية الجهوية وبالقضايا الاجتماعية، عملا بمقتضى المقطع الأخير من الفصل 78 السالف ذكره.
ويثير الاستثناء الثاني إشكالية كون التنمية الجهوية لها مدلول واسع وقد يتداخل الشأنان الجهوي والوطني في نصوص معينة، ونفس الشيء ينسحب على القضايا الاجتماعية التي لها مفهوم قابل للتمطيط بما قد يطرح إشكالية فرز النصوص ذات الصلة بالشأن الاجتماعي على ما عداها.
وتسمح قراءة المقطع الأخير من الفصل 78 من الدستور بالخلوص إلى ملاحظة مفادها أن المشرع الدستوري وظف عبارة «على وجه الخصوص» بصدد حديثه عن مشاريع القوانين التي تقدم بالأسبقية أمام مجلس المستشارين بشكل يوحي بأنها وردت على سبيل المثال، والحال أنها واقعة تحت حصر.
وكان من الأحسن، ليستقيم المعنى، ألا ترد العبارة محل النقاش والتي جاءت توضيحية فأحدثت اضطرابا في المعنى، وهو ما قد يفتح باب التفسير والتأويل، ومع ذلك لا ينبغي -في تقديري- التوسع في حالات الأولوية المخولة للغرفة الثانية لأنها وردت على سبيل الاستثناء وباعتماد منطق التأويل الديمقراطي الذي أكد عليه الخطاب الملكي بمناسبة عيد العرش. ومما لا جدال فيه أن البعد الديمقراطي في هذا الصدد يسير في اتجاه تثمين وضع الغرفة الأولى في مجالات التشريع، الرقابة وتقييم السياسات العمومية.
2 - تخويل مجلس النواب صلاحية البت النهائي في النص كما هو صريح الفقرة الثانية من الفصل 84 من الدستور.
ويسجل في هذا المضمار أن المشرع وظف مفهوم البت النهائي، في دستور 2011، الذي يعني المصادقة على النص أو رفضه كما كان قائما في دستور 1962 بخلاف دستور 1996 الذي تحدث فقط عن إقرار النص محل المناقشة.
3 - إلغاء مؤسسة اللجنة الثنائية المختلطة كجهة كانت لها أهميتها في حسم الخلاف الذي قد يحصل بين الغرفتين بشأن مقتضيات محددة والحيلولة دون بقاء النصوص في تبادل مكوكي بينهما قد يطول أو قد يبقى دون فائدة.
ومما هو جدير بالإشارة إليه أن الفقرة 2 من الفصل 81 نصت على أنه عند عرض مراسيم القوانين أمام البرلمان، يعمل المجلسان على التوصل إلى إقرار نص موحد داخل 6 أيام، وإذا لم يتأت الاتفاق يحال المرسوم على اللجنة المعنية لدى مجلس النواب. كما سنت الفقرة الثانية من الفصل 85 من الدستور وجوب إقرار القانون التنظيمي لمجلس المستشارين باتفاق الغرفتين على نص موحد.
ومن خلال لزوم إقرار القانون التنظيمي لمجلس المستشارين في صور نص موحد، تبرز أهمية مؤسسة اللجنة الثنائية المختلطة لتطويق الخلاف الذي قد يثار بين المجلسين بشأن أحكام محددة بغاية تذليل الصعوبة وتيسير سبيل الوصول إلى نص موحد يتجاوز الخلاف بين غرفتي البرلمان. وفي ظل غياب مؤسسة قانونية، كفيلة بتيسير سبيل تجاوز النقط محل الخلاف بصدد مشروع مقترح القانون التنظيمي لمجلس المستشارين، يثار التساؤل حول مدى جواز انفراد مجلس النواب بوضع الصيغة النهائية لهذا القانون التنظيمي دون موافقة مجلس المستشارين لتجاوز مأزق محتمل كامن في عدم اتفاق الغرفتين على صيغة موحدة، مع ما قد ينطوي عليه الأمر لو حدث تحجيم دور الغرفة الثانية في وضع نص يخصها، من جهة، والاستغناء عن موافقة مجلس المستشارين على الصيغة النهائية التي يفترض أن تكون موحدة، من جهة أخرى. كما أن الحرص على موافقة مجلس المستشارين على الصيغة النهائية في الحالة المستعصية قد يفضي إلى بقاء مشروع أو مقترح القانون التنظيمي في تبادل مكوكي بين الغرفتين لأمد طويل، وقد لا يسفر التداول عن نتيجة بلوغ النص الموحد.
وترتيبا على ما سبق، يكون المشرع الدستوري المغربي قد أقر نظام ثنائية التمثيل غير المتكافئ Bicaméralisme inégalitaire كنظام يخول وضعا مميزا وراجحا لفائدة الغرفة الأولى في العمل التشريعي بحكم توفرها على حق التداول بالأسبقية بخصوص غالبية النصوص القانونية، وانعقاد الاختصاص لها في البت النهائي.
يتبع...
سعيد أولعربي - باحث في القانون الدستوري والعلوم السياسية