C'est lors d'un débat donné les 17 et 18 décembre 2004 à l'Université Mohammed V, Rabat-Souisi, que le professeur, Michel Rousset, a donné cette conférence que La Gazette du Maroc reproduit dans son intégralité et en exclusivité. A Paris le 17 novembre dernier le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat a présenté au conseil des ministres un rapport sur le bilan des stratégies ministérielles de réforme concernant pas moins de 230 actions qui se rapportent à l'amélioration de la productivité et à celle de la qualité des prestations des services de l'Etat; en 2005 la réorganisation des services de l'Etat au niveau départemental devrait permettre de renforcer l'unité d'action de l'Etat, d'améliorer son efficacité et de diminuer son coût de fonctionnement. A Londres début décembre, le chancelier de l'Echiquier a présenté le programme de réforme de l'Etat pour 2005 sur le thème : “rationalisation et redéploiement” afin d'obtenir une plus grande efficacité de l'appareil administratif et une meilleure adaptation des services publics aux besoins de la collectivité. A Rabat, début octobre, une convention a été signée entre le ministre des Finances et Monsieur l'ambassadeur chef de la délégation de l'Union Européenne en présence du ministre chargé de la Modernisation des secteurs publics : il s'agit d'une convention de financement à hauteur de 79 millions d'euros destinée à la mise en œuvre d'un programme d'appui à la réforme de l'administration marocaine. Qu'il s'agisse de la France, de l'Angleterre ou du Maroc il est clair que la réforme de l'administration publique est une question d'actualité; pour la simple raison que l'appareil administratif doit en permanence être adapté à sa mission qui elle-même évolue en fonction des besoins de la société qu'elle doit servir. Au Maroc le problème de la réforme administrative est naturellement un problème majeur depuis l'indépendance puisqu'il faut adapter les institutions créées par le Protectorat aux nouvelles données politiques ; cela se traduit dans les institutions dès 1959 par la création d'un comité interministériel compétent en matière de réforme administrative et de fonction publique et en 1961 par la création d'un ministère de la fonction publique et de la réforme administrative. L'adaptation de l'administration à sa mission à toujours été un thème favori de tous les gouvernements ; je me souviens d'un discours prononcé devant la Chambre des représentants en 1971 par le ministre des Affaires administratives qui faisait de façon quasiment exhaustive l'inventaire de toutes les tares et insuffisances du système administratif auxquelles il fallait remédier ; quelques années plus tard, en janvier 1982, c'était le Premier ministre Maâti Bouabid qui dénonçait “les tares du système administratif “, paresse, indiscipline, négligence, injustice “qui trop souvent caractérisaient l'administration”; et le Premier ministre faisait adopter en conseil de gouvernement les grandes lignes d'une réforme radicale de l'administration publique . En 1989 la lettre royale relative aux investissements est destinée à lutter contre l'inertie et l'arbitraire de l'administration. En 1994 la création d'une direction de la réforme administrative au sein du ministère des Affaires administratives traduit la permanence de cette nécessité de réforme. Cette même année, le conseil de gouvernement adopte un rapport présenté par le ministre des affaires administratives intitulé: “éléments de réflexion pour une réforme de l'administration”; ce rapport était assorti d'un ensemble de mesures pouvant être mises en œuvre selon un échéancier précis à court et à moyen terme. Malgré cela, le rapport de la Banque mondiale consacré à l'administration marocaine la même année, constatait que le programme de réforme était resté lettre morte ; et le rapport soulignait l'archaïsme du système administratif particulièrement en matière de fonction publique, de gestion budgétaire, de relations avec le secteur privé, de système judiciaire, de centralisation excessive du pouvoir de décision : et il concluait en estimant que la réforme administrative ne semblait pas bien engagée. Et il a fallu la lettre royale du 9 janvier 2002 pour remettre en route le processus de déconcentration avec la création des CRI et le renforcement des pouvoirs des walis et gouverneurs. En mai 2002 sous l'égide du ministère des Affaires administratives s'est tenu un colloque national sur la réforme administrative intitulé “l'administration marocaine face au défi de 2010”. A la fin de l'année ce ministère a reçu une nouvelle appellation de ministère de la Modernisation du secteur public, mais malgré tout cela, je crois que l'essentiel reste à faire. Si je me suis permis de faire ce rappel c'est pour indiquer la grande difficulté de l'entreprise ; mais aussi pour insister sur l'extrême nécessité de cette réforme, c'est-à-dire de l'adaptation de l'administration à la société marocaine qui a connu en quelques décennies des changements fondamentaux. Quelques chiffres et quelques faits illustrent parfaitement cette urgence. - Quarante millions de Marocains, estimation que confirmeront sans doute les résultats attendus du recensement de la population et de l'habitat. - 60 % des Marocains vivent désormais dans les agglomérations urbaines. - Engorgement des villes dont les équipements de toute sorte n'ont pas suivi le rythme de l'urbanisation. - Prolifération de l'habitat insalubre et des bidonvilles. - Paupérisation du monde rural où vivent 66% de la population pauvre selon les chiffres publiés il y a quelques semaines par le Haut commissariat au plan dans son rapport “population et développement” (octobre 2004). Il y a donc urgence à engager vigoureusement les actions nécessaires à une mutation profonde du système administratif, mais en ne perdant pas de vue comme le soulignait Amine Benabdallah, que “la réforme de l'administration ne doit pas s'entendre seulement comme une réforme des structures et des procédures” (Quarante ans d'administration, propos introductif, Remald, thèmes actuels, n° 6 p. 12). Elle doit toucher les hommes, les comportements, les mentalités en d'autres termes ce que l'on peut appeler la culture administrative, et cela ne peut se faire que lentement par la formation modernisée des nouvelles générations qui vont accéder aux responsabilités dans tous les secteurs d'activité. La réforme administrative ne doit pas être seulement une affaire de discours, de colloques ou de séminaires. Elle doit s'inscrire de façon permanente dans les faits et pas seulement dans les paroles. Aujourd'hui, on voit bien quels sont les points d'application fondamentaux de la réforme: redéfinition des fonctions des différents segments de l'appareil administratif, décentralisation, simplification et modernisation, formation des hommes pour que les administrations puissent à tous les niveaux faire face à leurs nouvelles fonctions de régulation et d'incitation du développement économique et social qu'elles seules peuvent assurer. - Naturellement c'est l'architecture administrative qui dot être rectifiée : on ne dirige pas un pays qui se développe sur près de trois mille kilomètres et qui abrite près de 40 millions d'habitants depuis la capitale : le pouvoir central doit donc se déconcentrer et les appareils centraux se rassembler sur les tâches de conception et d'impulsion. Une ouverture en ce sens avait été amorcée en 1993 avec un décret du 20 octobre qui posait le principe d'une répartition fonctionnelle des compétences entre les services centraux et les services extérieurs : la conception, l'orientation et le contrôle relevant des premiers et “l'exécution de la politique gouvernementale” étant confiée aux seconds ; mais ce texte n'a pas eu de suite. La question reste donc posée de la redéfinition du rôle des services extérieurs fondée sur la déconcentration des moyens juridiques, matériels et financiers indispensables à leur action et dont la direction doit être assurée par une autorité unique, qui ne peut être que le représentant du gouvernement, gouverneur ou wali. (En France c'est aujourd'hui le préfet de région qui est le détenteur de tous les pouvoirs de décision dans la région, comme le préfet l'est dans le département depuis plus de vingt ans). - Parallèlement, la décentralisation doit être poursuivie afin de rapprocher la question des affaires locales des habitants mais sans oublier que les affaires locales ne sont pas réductibles les unes aux autres. Lorsque l'on analyse le phénomène de l'urbanisation on constate qu'il transcende les frontières administratives ; il y a des fonctions structurantes qu'il faut assurer dans des espaces urbains qui englobent plusieurs territoires communaux : il faut donc mettre en place les autorités compétentes pour assurer ces fonctions structurantes qu'appelle l'organisation de ces espaces. C'est ce qu'exposent parfaitement les auteurs du SNAT lorsqu'ils montrent la nécessité d'organiser les grandes agglomérations, métropoles nationales (Casablanca, Rabat-Salé) ou métropoles régionales et d'encourager la création de duopoles (Tanger – Tétouan, Fès – Meknès) ou de réseaux de villes dans le cadre régional (Kasba Tadla – Béni Mellal). - Un troisième domaine de la réforme c'est la simplification des procédures de prise des décisions sans cependant sacrifier ni leur qualité ni la sécurité juridique. La Banque mondiale a relevé la lenteur de la prise des décisions, la complexité des procédures, qui conduisent d'un projet élaboré par les bureaux jusqu'à la promulgation des textes législatifs ou la publication des textes réglementaires. Sans oublier les projets de textes qui restent en souffrance et ne parviennent pas à la vie juridique ! Certes, de nombreuses réformes ont vu le jour depuis 1996 et d'autres sont en cours, par exemple la réforme de la législation sur l'immatriculation foncière, ou celle des textes sur l'urbanisme actuellement en cours sont essentielles pour la mise en œuvre de la politique du logement social et de lutte contre l'habitat insalubre. - Enfin, il est essentiel de comprendre qu'il ne suffit pas d'agir sur les institutions et les réglementations si l'on n'agit pas simultanément sur les hommes, car ce sont eux qui ont la charge de mettre en œuvre ces textes et les politiques administratives pour lesquelles ils ont été conçus. Par exemple, j'ai toujours été frappé par le fait que lorsque quelque chose ne fonctionne pas bien dans une administration quelconque, qu'elle soit nationale ou locale, le réflexe consiste à incriminer l'institution, ou la règle, avant même de se poser la question : est-ce que le dysfonctionnement ne vient pas de la façon dont les administrateurs utilisent les institutions, appliquent les textes, prennent les décisions ? Ceci me conduit à penser que ce sont principalement les hommes qui doivent être pris en considération dans toute politique de réforme administrative. Cela recouvre plusieurs aspects : - la formation administrative et (ou) technique - la formation éthique, déontologique - Formation administrative et technique : les techniques administratives sont multiples, mais elles se caractérisent toutes par le progrès constant dont elles sont l'objet, il faut donc que les agents soient formés en conséquence non seulement en formation initiale, mais aussi en formation continue, cela concerne aussi les élus locaux dont l'incompétence explique largement les échecs de la gestion communale. - Formation éthique : c'est le sens du service public qui se traduit de diverses façons : - Dans le comportement de l'agent vis-à-vis des tâches qui lui sont confiées ; - Dans son comportement vis-à-vis des usagers du service. - Mais aussi dans les relations à l'intérieur des services et spécialement dans les relations hiérarchiques des chefs de service et de leurs subordonnés. Or, il est de notoriété publique que ces aspects du service public sont très souvent oubliés ce qui engendre récriminations et contestations à l'égard des administrations de la part des usagers, mais aussi des agents eux-mêmes à l'égard de leur employeur, Etat ou collectivités locales. Par exemple, l'accueil dans les administrations, l'information des usagers, et tout simplement le respect des exigences élémentaires de la politesse ou de la courtoisie de la part des employés de guichets, sont des questions auxquelles il convient de prêter une grande attention car elles conditionnent largement l'opinion que l'usager peut avoir sur l'administration publique. Si l'on ajoute à cela que la corruption entache souvent l'exercice des responsabilités administratives il est aisé de comprendre que le sentiment largement partagé par les membres de la société ne soit guère favorable à l'administration sous toutes ses formes. La situation est d'autant plus regrettable que malgré le désengagement de la puissance publique qu'elle soit d'Etat ou locale au profit du secteur privé, les autorités publiques conservent un rôle fondamental dans la conduite des politiques de développement économique et social : l'Etat n'est plus ou presque plus entrepreneur, mais il demeure régulateur et il lui faut aussi donner les orientations et les impulsions nécessaires. Il ne peut le faire que si ses agents sont compétents et intègres, que s'ils inspirent confiance. Et l'on voit alors se profiler ce qui a à mon sens constitue le centre de toute politique de réforme administrative : l'administration doit inspirer la confiance qui est inséparable de la sécurité que donne le respect des principes fondamentaux de l'Etat de droit. Pour cela il faut une administration et une justice efficace et sûres. De gros progrès ont été faits à cet égard qu'il s'agisse de la répression de la fraude fiscale, de la motivation des décisions administratives, de la réforme des marchés publics, de la création du Diwan al madhalim, de la modernisation de l'appareil juridictionnel, etc… Mais il reste beaucoup à faire et ici je veux faire une place à une réflexion que m'inspirent certains jugements ou dysfonctionnements de la justice qui démontrent l'importance mais aussi les carences de la formation des magistrats et de la hiérarchie judiciaire. Comment un juge peut-il en 2004 faire prévaloir le serment d'anathème sur l'analyse de l'ADN en matière de désaveu de paternité ? Comment un juge peut-il écarter le principe constitutionnel de l'inviolabilité du domicile (art. 10) au profit de simples commodités administratives abusivement qualifiées de nécessité du maintien de l'ordre public, ou bien celui de l'égalité d'accès de tous les Marocains aux emplois publics (art. 12) au profit d'une recommandation même émanant du sommet de l'Etat pour l'accès à un emploi de la fonction publique ? Comment expliquer que plus de dix ans après avoir été spolié avec la complicité d'un conservateur de la propriété foncière un propriétaire n'ait pu obtenir que justice lui soit rendue : quatre juges d'instruction ont été saisis du dossier sans que la juridiction pénale ait statué et sans que la responsabilité civile du conservateur ait pu être mise en cause, alors que ce même conservateur a fait l'objet entre temps d'une nomination comme notaire par dahir ! Quant à la responsabilité de l'Etat elle ne peut être mise en œuvre en raison des textes de 1913 alors que la conservation foncière est un service public dont l'importance est capitale pour la protection de la propriété privée garantie par l'article 15 de la constitution. Ce sont là des décisions et des faits récents ; mais il y en aurait sûrement d'autres à signaler et qui montrent la persistance de la difficulté de moderniser les méthodes juridictionnelles et notamment de faire comprendre que l'interprétation des textes doit se faire à la lumière des progrès de la science et de l'évolution des idées et de la société. Le professeur Omar Azzimane relevait déjà cette difficulté, il y a une vingtaine d'années; elle n'est pas encore surmontée aujourd'hui. Il est incontestable que beaucoup d'efforts ont été déjà consacrés à cette mise à niveau. Mais il reste encore un long chemin à parcourir dans la mesure où une réforme n'est réussie que si elle entre effectivement dans les faits, dans la pratique professionnelle du plus grand nombre et dans la plupart des segments et du haut en bas de l'appareil administratif. Pour atteindre ce résultat il faut un suivi qui doit être assuré au sommet des administrations mais qui doit aussi être relayé aux différents niveaux de l'organisation des administrations centrales et territoriales par une volonté politique sans faille. C'est en ce sens que la réforme administrative ne peut être qu'une action permanente, une action de longue haleine qui n'est jamais achevée mais qui doit impérativement être engagée et poursuivie avec continuité si l'on veut que l'administration soit en phase avec la société, qu'elle soit capable d'accompagner le changement social et si possible de le conduire. En conclusion, je dirai que j'ai tout à fait conscience d'avoir seulement effleuré le problème posé aux autorités responsables de la mise à niveau de l'appareil administratif, je crois cependant n'avoir pas méconnu les aspects essentiels de ce vaste chantier et puis je fais appel à votre indulgence car il ne s'agissait que d'un regard particulier !
