Elaboré en juillet dernier à la demande de Oualalou, il préconise le gel des exonérations et incitations fiscales. Sur une quinzaine de mesures d'allègement fiscal au titre de l'année 2004, le manque à gagner pour l'Etat est estimé à 1,5 milliard de DH. Il préconise un ensemble de mesures qui auraient pu faire gagner au Maroc 1,1 point du PIB dès cette année. Pour la première fois au Maroc, une loi de finances, celle du prochain exercice, sera accompagnée d'un document budgétaire nouveau à même d'éclairer l'opinion sur la gestion des finances publiques : il s'agit d'un rapport sur les dépenses fiscales de l'Etat qu'un comité créé à cet effet est en train de préparer activement. Ce comité, composé de la Direction générale des Impôts (DGI), de la Direction de la politique économique générale (DPEG), de la Direction du Trésor, du Haut commissariat au Plan (HCP) et de la Douane, devra procéder à une évaluation aussi complète que possible des régimes fiscaux dérogatoires (exonération, abattements, etc.) afin d'en estimer le manque à gagner subi par le budget, au regard de l'incidence économique qui en était attendue. Plus simplement, ce rapport se propose de nous dire si oui ou non les multiples avantages fiscaux accordés jusqu'ici, et qui s'apparentent en réalité à des subventions directes, ont atteint les objectifs pour lesquels ils ont été mis en place. Grâce à cet instrument, les parlementaires, à l'occasion de chaque loi de finances, auront la possibilité, en matière fiscale, d'opérer des arbitrages entre les différentes options possibles au profit d'une meilleure efficacité : dépenses budgétaires réelles, fiscalité dérogatoire, subventions directes, baisse des taux, etc. Mais, déjà l'on peut se faire une idée sur ce manque à gagner, que dans le jargon des finances publiques on appelle «dépense fiscale». En juillet 2004, dans un rapport non diffusé publiquement, sur la «Modernisation du système fiscal et de son administration», le département des finances publiques du FMI (Fonds monétaire international) a justement abordé, de manière approfondie, la problématique des dépenses fiscales au Maroc. Enseignement majeur, l'institution de Bretton Woods estime d'emblée nécessaire, vu la multiplication de mesures dérogatoires, un gel immédiat de toute incitation fiscale et l'adoption d'un outil d'évaluation et de suivi des dépenses fiscales au Maroc. Le FMI paraît s'étonner à cet égard que depuis sa dernière mission technique de novembre 2000, au cours de laquelle il avait suggéré un certain nombre de recommandations, dont la suppression des exonérations, entre autres, de nouvelles mesures d'allègement aient été édictées, ajoutant à la complexité du dispositif. Surenchère de demandes d'avantages fiscaux Cette évolution, indiquent les experts du FMI, s'est traduite par des conséquences négatives multiples. Primo, elle « remet en cause » les acquis initiaux de la réforme des incitations à l'investissement qui visait à éliminer les régimes sectoriels d'exception et fixer un régime incitatif pour les investissements dans le droit commun. Deuzio, elle crée des distorsions entre les secteurs d'activités, conduisant à une surenchère des demandes d'avantages fiscaux. Tertio, elle contribue à éroder l'assiette des principaux impôts. Quarto, elle débouche sur un enchevêtrement de dérogations et, dans certains cas, à des «redondances» qui rendent la compréhension des objectifs escomptés et leur évaluation (analyse coût-bénéfice) particulièrement difficile, «voire impossible». C'est armé de ces arguments que le FMI recommande, outre le gel immédiat des régimes fiscaux dérogatoires, la « réduction drastique », par la suite, de ceux-ci, dans le cadre d'une réforme globale de la fiscalité marocaine – avec insistance sur le cas particulier de la TVA (voir encadré en page 9). 49 % de la consommation des ménages sont exonérés de TVA On s'en doute bien, l'estimation du coût des dépenses fiscales est un exercice particulièrement ardu, de l'avis même du FMI. Il n'empêche, la DGI a déjà produit un premier travail portant sur certaines mesures fiscales prises à l'occasion des quatre dernières lois de finances. Il en ressort que l'effort budgétaire supporté par l'Etat est assez élevé, sans pour autant qu'il soit possible de vérifier si cet effort a produit les effets attendus. Ainsi, sur une quinzaine de mesures d'allègement fiscal concernant l'année 2004, le manque à gagner, en terme comptable, est estimé à 1,5 milliard de DH. En 2003, le coût budgétaire de ces régimes d'exception était de 1,1 milliard de DH, et de 600 MDH en 2002. On le voit, l'impact financier des avantages accordés va en s'alourdissant, sachant une fois de plus que l'estimation ne concerne pas la totalité de la fiscalité dérogatoire et que la méthode de calcul n'est pas encore tout à fait au point. Dans un contexte de rareté des ressources, il tombe sous le sens que la dépense (les avantages fiscaux étant assimilés à une dépense budgétaire directe) soit utilisée de manière efficiente. En connaître la destination, les bénéficiaires réels, et surtout les incidences économiques et sociales, cela permet d'effectuer les arbitrages nécessaires en vue d'une réalisation optimale des politiques publiques mises en place. Face au déclin progressif des recettes douanières (voir tableau) et de privatisation, dans un contexte économique marqué par une croissance souvent contrariée par les aléas du climat, il n'y a pas d'autres moyens, si l'on veut éviter le creusement du déficit et plus généralement la détérioration des équilibres macroéconomiques, que de piocher dans la fiscalité. Mais dans sa configuration actuelle, juge le FMI, celle-ci ne peut pas libérer tout le potentiel de recettes qu'elle recèle. Exemple : en 2002, l'assiette potentielle de la TVA (consommation finale des ménages et des administrations) est estimée par le FMI à 295,4 milliards de dirhams. En appliquant un taux de 20 % à l'ensemble des consommateurs, la recette théorique serait de 59 milliards de DH. Or, en 2002, les réalisations au titre de la TVA n'ont été que de 23,9 milliards de dirhams, ce qui correspond à un taux moyen de TVA sur la consommation globale de 8,1 %. « C'est le système de la TVA, et notamment le caractère extensif des exonérations, qui expliquent une grande partie de l'écart entre le potentiel de recettes et les réalisations », indique le FMI. Celui-ci a évalué à 49 % la part de la consommation finale des ménages (264 milliards de dirhams) qui est exonérée de la TVA, soit une perte d'assiette de 130 milliards de dirhams. Le problème est que, nous le savons maintenant avec plus ou moins de précision, l'objectif d'équité sociale recherché à travers les exonérations et les taux de TVA différenciés, ainsi d'ailleurs que les subventions directes, n'est pas toujours atteint, sinon pas du tout atteint. A titre d'illustration, la taxe audiovisuelle sur la télé, qui profite surtout aux couches moyennes et aisées, correspond à un taux réduit de 7 % ; de même que les véhicules économiques. En revanche, les cyclomoteurs, consommés par les groupes les plus défavorisés sont, eux, taxés de 14 %. Et puis, il y a le cas classique du pain fabriqué en boulangerie qui est complètement exonéré, alors qu'il est consommé globalement par des catégories urbaines relativement aisées. On pourrait gagner 2,2 points de PIB dès 2006 Jusque-là, l'argentier du royaume explique toujours-sans le dire aussi clairement- son peu d'empressement à lancer de profondes réformes fiscales, en particulier en matière de TVA et d'IGR, par le fait que rien ne garantit que les recettes seront au rendez-vous. Mieux vaut «un tiens que deux tu l'auras»… Une simulation réalisée par le FMI montre pourtant que, moyennant un certain nombre de mesures à prendre, les recettes à récolter sont de loin supérieures aux pertes qui pourraient en résulter. A titre d'exemple, pour la loi de finances 2005, le FMI a proposé de renoncer à la création de tout régime fiscal préférentiel, d'adopter un seuil unique d'assujettissement à la TVA compris entre 500 000 et 1 million de DH et de rembourser les crédits de TVA sous un délai de 90 jours. L'impact budgétaire de ces mesures pour 2005 est estimé à une perte de recettes d'environ 2,7 milliards de DH. Pour la même loi de finances, le FMI a proposé de réduire les exonérations de TVA à une liste restreinte de biens ou services et d'assujettir les autres biens ou services à des taux de 7 % pour les produits exonérés sans droit à déduction et à 10 % pour ceux qui sont exonérés avec droit à déduction et de supprimer les subventions au sucre et à la farine. Résultat : une recette supplémentaire de plus de 7 milliards de dirhams. Le solde est donc positif de quelque 4,3 milliards de dirhams, soit 1,1 point de PIB non agricole pour 2005. Pour 2006, et sous réserve de la poursuite de l'élargissement de l'assiette de la TVA, la simulation dégage un solde positif de 8,3 milliards de dirhams, soit 2,2 points de PIB non agricole. Fathallah Oualalou, qui n'ignore évidemment rien de tout cela, jugera-t-il le temps venu de lancer ces réformes ? Bien sûr, des actions ont déjà été entreprises dans ce sens, mais elles restent encore timides. Il est vrai cependant que, socialement, la tâche n'est pas de tout repos. Mais le projet d'évaluation des dépenses fiscales ne sert-il pas justement à cela ? TVA, le pivot de la réforme La transition fiscale au Maroc, dictée notamment par la baisse des recettes douanières, s'est largement appuyée sur la fiscalité directe (IGR et IS). Celle-ci, lit-on dans le rapport du FMI, a vu ses recettes progresser de 2,2 points de PIB entre 1995 et 2003, alors que les recettes de la fiscalité indirecte (TVA et TIC) sont restées pratiquement inchangées sur la même période. Cette orientation, souligne le FMI, est contraire aux politiques de transition fiscales mises en œuvre dans les pays en développement qui s'appuient plutôt sur la TVA, en raison de sa neutralité économique. Et ceci pour une raison simple : l'IGR et l'IS, assis respectivement sur les salariés et sur un faible nombre d'entreprises, ont une assiette assez étroite. Selon le FMI, l'une des raisons qui ont fait que le Maroc a centré sa transition fiscale sur les impôts directs, alors que ceux-ci risquent de plafonner à terme, tient à « l'inadéquation croissante la TVA ». Au fil des aménagements successifs, explique le FMI, la TVA marocaine est devenue « un impôt particulièrement complexe, qui a perdu l'essentiel de ses qualités de neutralité économique et sa capacité à produire des recettes substantielles ». C'est pourquoi le rapport recommande une réforme « progressive mais en profondeur » de la TVA afin de lui rendre son rôle d'impôt général sur la consommation et, par conséquent, sa neutralité. Ce qu'il y a lieu de faire ? Elargir l'assiette au maximum possible de contribuables, puis, ceci découlant de cela, passer à une TVA à deux taux et, à terme, à un taux unique. Dans le même temps, fixer un seuil d'imposition uniforme, « suffisamment élevé », précise le FMI, afin d'améliorer l'efficacité de la gestion. Enfin, réduire substantiellement les exonérations est une action incontournable, selon le rapport, non seulement pour rendre à la TVA sa cohérence mais aussi son efficacité
