Fusionner les régimes AMO pour les rendre plus efficaces, une évidence ? Pas si simple. Dans un avis sans complaisance adopté à l'unanimité, le Conseil économique, social et environnemental dit oui à l'unification voulue par le projet de loi 54.23. Mais il pose des conditions fermes. Transférer un régime structurellement déficitaire sans étude actuarielle préalable, laisser des millions de Marocains en situation de «droits fermés», ou confier toute la gouvernance à un seul conseil d'administration sans élargir sa composition : autant de risques que le Conseil refuse d'ignorer. Il a formulé 18 recommandations pour que la réforme ne vire pas au fiasco. Unifier la gestion de l'AMO, oui. Mais à quel prix ? Saisi par la Chambre des représentants sur le projet de loi 54.23, qui vise à confier à la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS) la gestion unique de l'assurance-maladie obligatoire (AMO), le Conseil économique, Social et Environnemental (CESE) a rendu, jeudi 9 avril, son avis adopté à l'unanimité le 28 janvier 2026. Si le Conseil salue la réforme structurante, il alerte néanmoins sur des risques majeurs. En effet, le projet de loi n°54.23, présenté dans le cadre de la loi-cadre n°09.21 relative à la protection sociale, prévoit de transférer la gestion du régime AMO du secteur public, actuellement assurée par la Caisse nationale des organismes de prévoyance sociale (CNOPS), à la CNSS. Objectif affiché : aboutir à un organisme unique, simplifier les procédures et accélérer la convergence des règles. Dans son avis, le CESE reconnaît «la portée structurante de cette réforme» et son caractère de «jalon important vers l'unification et la modernisation» du système national de couverture médicale. Il rappelle que l'ambition finale, conforme aux Hautes orientations royales, est de généraliser une protection sociale effective pour l'ensemble de la population. Toutefois, le ton change rapidement. Le Conseil pointe un paradoxe central. Selon lui, l'unification institutionnelle ne saurait se substituer à une réforme paramétrique et financière approfondie. Or, le texte actuel est muet sur plusieurs points essentiels. Le risque financier La situation financière des deux principaux régimes est aux antipodes. L'AMO du secteur privé (CNSS) dégage un excédent structurel estimé à 3 milliards de dirhams par an. En revanche, le régime du secteur public (CNOPS) souffre d'un déficit structurel chronique, sans que le projet de loi ne prévoie la moindre mesure de rétablissement préalable. Egalement, les règles de cotisation diffèrent du tout au tout. Pour le privé, le taux est de 6,37% du salaire (4,11% à la charge de l'employeur, 2,26% à celle du salarié) sans plafond. Pour le public, le taux est de 5%, mais avec un plafond de 800 dirhams par mois (2,5% à la charge de l'Etat, 2,5% à celle de l'assuré), un seuil inchangé depuis 2005, qui crée une iniquité profonde. Le CESE recommande de supprimer ce plafond ou d'ajuster les taux à la hausse. L'institution alerte sans détour : «Transférer un régime qui souffre d'un déficit financier structurel vers une entité de gestion unique, sans procéder à des réformes paramétriques préalables et sans mettre en place un mécanisme de pilotage adapté, comporte des risques qui pourraient menacer la stabilité de l'ensemble du système». Il craint des transferts financiers implicites entre régimes, qui pénaliseraient les assurés du privé ou dégraderaient les prestations pour tous. Pour y remédier, le Conseil recommande une étude actuarielle globale, couvrant un horizon d'au moins 20 ans pour chaque régime, accompagnée d'analyses socio-économiques et d'études d'impact. Il propose également d'actualiser la tarification nationale de référence (TNR) des soins, restée inchangée depuis 2006 – une anomalie qui fausse l'équilibre financier de l'ensemble du système. «Droits fermés», une injustice à abolir L'un des points les plus sensibles, et les moins connus du grand public, concerne les «droits fermés». Selon le rapport de la Cour des comptes 2024-2025, si 88% de la population (environ 32 millions de personnes) est officiellement inscrite à un régime d'assurance maladie, 30,4% des Marocains – soit près de 11 millions de personnes – ne bénéficient pas effectivement de la couverture. Certains ne sont tout simplement pas affiliés. D'autres, bien qu'affiliés, sont en situation de «droits fermés» (non-paiement des cotisations, rupture de situation, etc.). Le système «AMO-Tadamon», destiné aux indigents, ne comble pas le vide. A ce sujet, le CESE est catégorique. Il faut «rendre l'immatriculation au régime AMO obligatoire pour tous et supprimer la situation de "droits fermés", pour garantir un accès inconditionnel aux soins pour l'ensemble des citoyennes et citoyens». Etudiants, la fin du régime spécifique inquiète Le projet de loi supprime le régime autonome de couverture sanitaire des étudiants (loi n°116.12) et les intègre dans le régime général. Le CESE s'alarme que cette réforme lie le droit des étudiants à l'affiliation de leurs parents, créant des ruptures de couverture en cas de chômage ou de précarité parentale. Le Conseil recommande de réactiver un régime spécifique pour les étudiants, sans lien avec la situation de leurs parents, et de mettre en place un mécanisme automatique pour les étudiants orphelins ou dont les parents ne bénéficient d'aucune assurance. Trois chantiers parallèles Sur le registre de la gouvernance, le CESE pointe plusieurs faiblesses. Le projet de loi confère un rôle central au conseil d'administration de la CNSS, mais la représentation des assurés du secteur public, des non-salariés et des étudiants n'est pas garantie. Le Conseil recommande d'élargir la composition du conseil d'administration pour y inclure toutes les catégories d'assurés, ainsi que des représentants des mutuelles et des professionnels de santé, et de veiller à une gouvernance participative et inclusive. Par ailleurs, le Conseil insiste sur la nécessité de séparer la collecte des cotisations de la gestion des soins. Il propose un mécanisme distinct de recouvrement, notamment pour les travailleurs non-salariés et ceux de l'économie informelle, afin de ne pas surcharger l'organisme unique et d'éviter les conflits d'intérêts. Sur le fond, l'unification n'a de sens que si elle s'accompagne d'une convergence progressive des règles, matérialisée par l'harmonisation des assiettes et plafonds de cotisations, des niveaux de remboursement et du panier de soins. Le Conseil insiste sur la nécessité de garantir l'équité entre tous les assurés, quel que soit leur statut. Enfin, les maladies chroniques et coûteuses (ALD) représentent entre 55% et 77% des dépenses selon les régimes. Pour maîtriser l'inflation des dépenses de santé, le CESE appelle à des mesures contraignantes telles la généralisation de la prescription médicale électronique, développement de protocoles thérapeutiques opposables, et activation pleine des prérogatives de la Haute Autorité de Santé. Quant au volet de la transparence et du suivi, le Conseil propose la mise en place de comptes nationaux de la protection sociale, distinguant clairement les branches maladie, retraite et allocations familiales, et soumis au Parlement. Il recommande également le développement d'un système national d'information digitalisé, permettant de collecter, analyser et suivre les dépenses de santé et la consommation des soins, dans le respect strict de la confidentialité des données médicales. En somme, l'avis du CESE, adopté à l'unanimité, ne rejette pas le projet de loi 54.23. Il en valide l'objectif stratégique, mais pose des conditions impératives pour sa réussite. À défaut, prévient le Conseil, la réunion des régimes pourrait fragiliser l'ensemble du système de santé et creuser les inégalités. Le gouvernement et le Parlement sont désormais interpellés. La balle est dans leur camp pour intégrer ces recommandations dans la poursuite du parcours législatif. Transfert des personnels. Le CESE craint des tensions sociales L'avis du Conseil ne se limite pas aux aspects financiers et juridiques. Il alerte également sur les conditions de transfert de quelque 1.200 employés de la CNOPS vers la CNSS. Plusieurs risques sont pointés : conflits sociaux potentiels, préservation des droits acquis (ancienneté, régime de retraite, classification), harmonisation de carrières entre deux cultures organisationnelles différentes, et disparités entre les régimes de retraite (la CNOPS relève du régime collectif, la CNSS d'un régime propre). Le CESE appelle à une transition «négociée et sécurisée» avec les représentants du personnel, et insiste sur la nécessité de maintenir l'engagement des équipes pendant la phase d'intégration. À défaut, prévient-il, les dysfonctionnements pourraient perturber la gestion des dossiers et nuire aux assurés.
