قراءة تحليلية في توجهات ومضامين مشروع قانون المالية لسنة 2016

نظرا للأهمية الكبيرة التي يكتسيها إبراز مفهوم القانون المالي السنوي ، فلابد من التطرق أولا إلى مدلوله، كخطوة أولى مؤسسة لخطوة أهم هي القراءة التحليلية ، وفي هذا الصدد نشير إلى أنه عبارة عن وثيقة للتدبير ومخطط عمل قصير المدى (سنة مالية)، تعكس معطياته وتوجهاته قدرة الحكومات في مختلف الأنظمة السياسية على تنفيذ وأجرأة مختلف المشاريع والبرامج التنموية ومدى استمرارية تفعيل مختلف السياسات العمومية.
وينصرف مفهوم "قانون المالية السنوي" في مختلف الأنظمة المالية الحديثة، للدلالة على تلك الوثيقة المالية والتقنية السنوية، المحضرة من قبل السلطة التنفيذية و المصادق عليها من قبل البرلمان و التي تحدد خلال سنة مالية طبيعية المبالغ التي تخص موارد الدولة و أعبائها المنتظر تنفيذها ، أي أنه القانون الذي يقوم بتحديد التوازنات العامة للاقتصاد الوطني وتوجهاته.
وتأسيسا على ذلك ، فقانون المالية السنوي، هو المعبر عن التوجه الاقتصادي والمالي المتبع في دولة ما، إذ تعكس توجهاته واختياراته السياسة الاقتصادية والاجتماعية المتبعة والمنتهجة، ويبرز الأولويات المسطرة والمقررة من خلال الاعتمادات المالية المرصودة فيه، كما يجسد لنا المجهود الاقتصادي والمالي للدولة في تدبير الشأن العام وتنفيذ الميزانية العامة، وهو الأمر الذي يجعل لقوانين المالية السنوية أبعاد سياسية واقتصادية واجتماعية مختلفة.
ومن هذا المنطلق، تعتبر مرحلة عرض مشروع قانون المالية السنوي بالمغرب على أنظار البرلمان بغرفتيه محطة أساسية لتبين الوضعية الاقتصادية المالية للمغرب ومناسبة بالغة الأهمية لمعرفة أفاق النمو الاقتصادي والإكراهات المالية الموجودة المحيطة والمحتملة وكذا الخطوط الكبرى للتوازن الاقتصادي والمالي، بالإضافة إلى كونها لحظة مميزة لاحتكاك اختصاصات السلطتين التنفيذية و التشريعية وفرصة للنقاش العام حول أولويات ومقتضيات الميزانية السنوية.
وفي سياق هذه السيرورة، تم إعداد مشروع قانون المالية رقم 70.15 لسنة 2016 في المغرب والذي يسعى إلى معالجة خلل النموذج الاقتصادي المعتمد في المغرب منذ سنوات ويقوم–بحسب عرض وزير الاقتصاد والمالية أمام مجلس حكومي- على أربع توجهات كبرى، وهي:
السعي إلى توطيد أسس نمو اقتصادي متوازن (يتوقع معدل نمو يبلغ 3 في المائة تقليص عجز الميزانية في حدود 3,5 في المائة من الناتج الداخلي الخام و التحكم في التضخم في حدود 1,7في المائة؛
- تسريع تفعيل الجهوية والرفع من وتيرة الإصلاحات الهيكلية الكبرى؛
العمل من أجل توطيد أسس نمو اقتصادي متوازن يواصل دعم الطلب ويشجع العرض، خاصة عبر تحفيز التصنيع، وتشجيع الاستثمار الخاص، ودعم المقاولة، وتسريع المخططات القطاعية؛
- تفعيل إصلاح القانون التنظيمي لقانون المالية 13.130 ومواصلة مجهود الاستعادة التدريجية للتوازنات الماكرو اقتصادية .
وهكذا، وبعد أن صودق على المشروع من داخل المجلس الحكومي والمجلس الوزاري، تم يوم 20 أكتوبر 2015، عرض خطوطه العريضة في جلسة عامة مشتركة بين مجلسي النواب والمستشارين، من لدن وزير الاقتصاد والمالية، ليتم وضعه بعدها بمكتب مجلس النواب قصد المناقشة والمصادقة عليه.
وبعيدا عن تقييم وقراءة الفاعل السياسي سواء من داخل الحكومة أو المعارضة للمشروع وما صاحب تقديمه من نقاشات وتحليلات من داخل وخارج المؤسسة التشريعية وبخاصة حول مواد بعينها أثارت النقاش وتباينت حولها وجهات النظر وغدت المشاحنات بين مكونات الأغلبية قبل المعارضة .
وكمساهمة موضوعية منا في تسليط الضوء على مختلف جوانب مشروع قانون المالية 2016 وتحليل ابرز مضامينه، سنعمد من خلال هذه المقال إلى تقديم قراءة تحليلية أولية لمضامين هذا المشروع.
ولعل أول الشكليات التي تجب الإشارة إليها، كون مشروع قانون المالية السنوي 2016، جاء تحضيره وعرضه في إطار مقتضيات القانون التنظيمي الجديد للمالية رقم 130.13.
ومن جهة أخرى، فقد تمت إحالة المشروع داخل الآجال الدستورية والقانونية أي ب 70 يوما من نهاية السنة المالية وذلك تطبيقا للفصل 75 من دستور فاتح يوليوز.
وفيما يتعلق بالإطار العام والسياق الوطني والدولي الذي جاء في إطارهما إعداد فرضيات المشروع ، نذكر ما يلي :
المشروع يعتبر خامس قانون مالية سنوي في عهد الحكومة الحالية؛
يعد المشروع الأخير في عهد الحكومة الحالية على اعتبار أننا في آخر سنة في الولاية الحكومية الحالية و الولاية التشريعية الحالية 2011-2016؛
يأتي في سياق سنة انتخابية استهلت منذ أشهر وستتلوها انتخابات تشريعية سنة 2016؛
مشروع القانون المالي السنوي 2016 مختلف عن القوانين السابقة باعتبار أنه أول قانون مالي سنوي سيتم في إطار القانون التنظيمي للمالية 13.130، الذي فرضته الحاجة إلى تكيف المنظومة القانونية المؤطرة للمالية العمومية بالمغرب مع التطورات التي لحقت عالم المالية ومناهج التدبير العمومي الحديث على المستوى الدولي؛
تغير تركيبة مجلس المستشارين مع سيطرة المعارضة عليه؛
صراعات بينية بين مكونات الأغلبية – أغلبية / المعارضة – معارضة
محطة مناقشته ستشكل فرصة لمحاكمة الانجاز الحكومي طيلة مدة الولاية الحكومية وذلك على ضوء التزامات البرنامج الحكومي؛
تراجع أسعار النفط عالميا مما يقلص من تكاليف الفاتورة الطاقية...
ودون الخوض أكثر في هذه السياقات، و التي جاء إعداد مشروع قانون المالية لسنة 2016في إطارها ، وبالرجوع إلى توجهاته ومعطياته والتدقيق في أرقامه وتوقعاته وتفحصها، ومن خلال القراءة التركيبية لمضامينه، يمكن إبداء الرّأي و تسجيل مجموعة من الملاحظات، نسوق منها التالية :
- المشروع شأنه شأن سابقيه يرتكز على قاعدة التوازنات الاقتصادية والمالية، مما يؤشر أن هاجس ضبط التوازنات الماكرو-اقتصادية من العناوين الأبرز لهذا المشروع، ليبقى المغرب بذلك وفيا للقاعدة الموروثة عن فترة التقويم الهيكلي الذي عرفه المغرب والتي تستمد فلسفتها من إملاءات وتوجيهات المؤسسات المالية الدولية الكبرى.
- أعباء وتحملات ومصاريف الدولة غير التنموية في تزايد.
- تغييب أي إجراء من شأنه أن يحافظ على القدرة الشّرائيّة للمواطن أو تحسينها خاصة المنتمي للطبقة الوسطى الأخذة في التآكل والتي تعتبر المحفز الأول للطلب الداخلي وأحد محركات التنمية وخلق الثروة، في مقابل مواصلة تفكيك صندوق المقاصة الذي برمج له غلاف مالي يصل إلى 15.55 مليار درهم .
- المشروع خصص 4 ملايير درهم موزعة على 12 جهة لتمويل الاختصاصات الجديدة لها، كما تطرق للآليات التمويلية لها والاعتمادات المالية المفتوحة والموضوعة تحت تصرفها تطبيقا لأحكام المادة 188 من القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات، بحيث تم رصد ما نسبته 2 % من حصيلة الضريبة على الشركات الضريبة على الدخل و % 20 من حصيلة الرسم المفروض على عقود التأمين، وذلك على عكس ما كان منتظرا وبخلاف توصيات اللجنة الاستشارية للجهوية، التي اقترحت في تقريرها النهائي رفع نسبة تحويلات الدولة للجهات حصيلة الضريبة على الشركات والضريبة على الدخل من 1 في المائة إلى 5 في المائة .
من التدابير الأخرى المقترحة لدعم وتمويل الجهات إحداث صناديق بالموازاة مع الضرائب المحولة وذلك تنزيلا للمقتضيات الدستورية التي نصت عليها، بحيث تم التنصيص في الباب المخصص للحسابات الخصوصية لخزينة من المشروع على أنه ابتداء من فاتح يناير2016، يقوم:
الحساب المرصود لأمور خصوصية المسمى"صندوق التأهيل الاجتماعي"، المنصوص عليه في الفصل 142 من الدستور، بضبط حسابات العمليات لمدة اثنتا عشرة سنة المتعلقة بسد العجز في مجالات التنمية البشرية، والبنيات التحتية الأساسية والتجهيزات طبقا لأحكام المادة 229 من القانون التنظيمي رقم 111.14 المتعلق بالجهات، ويكون رئيس الحكومة، الآمر بقبض موارده وصرف نفقاته (المادة 19).
الحساب المرصد لأمور خصوصية المسمى"صندوق التضامن بين الجهات"، المنصوص عليه في الفصل 142 من الدستور، بضبط حسابات العمليات المتعلقة بالتوزيع المتكافئ للموارد بين الجهات قصدا لتقليص من التفاوتات فيما بينها، طبقا لأحكام المادة 234 من القانون التنظيمي رقم 111.14(المادة 20).
استمرار ارتفاع النفقات المتعلقة بخدمة الدين العمومي، إذ نجد المادة 60 من المشروع تشير إلى أن مجموع الاعتمادات المفتوحة برسم السنة المالية 2016 فيما يخص نفقات الدين العمومي من الميزانية العامة قد حددت في تسعة وستين مليارا ومائة وواحد وتسعين مليونا وتسعمائة وثمانية وثمانين ألف درهم، علما أن المغرب يعاني من تصاعد معدل المديونية العمومية وارتفاع نسبتها إلى مجموع الناتج الداخلي الإجمالي.
الفرضية التي بني عليها مشروع قانون المالية الجديد والتي حددت الحكومة لنفسها من خلالها كطموح بلوغ مستوى نمو لا يقل عن 3 في المائة - بخلاف تعهدات الحكومة في برنامجها الذي تحدث عن 3 في المائة، يبقى تحقيقها مرتبطا بمجموعة من العوامل (موسم فلاحي جيد، الهبات الأجنبية، القروض الخارجية، استمرار تراجع أسعار المحروقات بالسوق الدولية ...).
ومن جهة أخرى، فمعدل النمو المنشود هذا ، يبقى غير كافي لتوفير الحد المطلوب من شروط الإقلاع الاقتصادي، فضلا عن استمرار تأثير التحديات والإكراهات المرتبطة بالظرفية الدولية على الاقتصاد الوطني والمتمثلة أساسا في التباطؤ الاقتصادي، خاصة لدى الشريك التجاري الرئيسي للمغرب -الاتحاد الأوروبي - ، هذا دون أن ننسى آن السياسة الاقتصادية و المالية التي تطبقها الحكومة هي في عمقها سياسة لا تروم رفع نسبة النمو، بقدر ما هي سياسة هدفها الرئيسي المحافظة على التوازنات الماكرو- اقتصادية ، وبالتالي إعادة إنتاج تنمية معطوبة.
تسجيل بقاء أكثر من 50 من الحسابات الخصوصية للخزينة، حيث بلغ مجموع الاعتمادات المفتوحة لها برسم السنة المالية 2016- حسب المشروع – ستة وستين مليارا وسبعمائة وسبعة ملايين وستمائة وخمسة وخمسين ألف درهم في الوقت الذي لا يعرف أحد مجالات تدخلها رغم التنصيص على ذلك سنويا، وهنا نورد مثالين، الأول يتعلق ب "صندوق النهوض بتشغيل الشباب" الذي خصصت له كاعتمادات في هذا المشروع ما مجموعه 710 مليون درهم ،والثاني ب "صندوق تمويل نفقات التجهيز ومحاربة البطالة" الذي برمج له هو الأخر اعتمادات في المشروع تصل إلى 566 مليون درهم و 600 ألف درهم.
من بين المستجدات التي تضمنها المشروع، التقليص من ميزانية وزارة التربية الوطنية بنحو مليار درهم مقارنة مع الاعتمادات التي رصدت سنة 2015 وهو ما يتنافى والرغبة والدعاوى إلى إصلاح المنظومة التعليمة المغربية والتي تتطلب إمكانيات مالية وبشرية كبيرة وهو ما يؤكد استمرار النظر لقطاع التعليم ككلفة مالية وليس استثمار في الإمكان البشري.
إلغاء فرض الضريبة التضامنية على الدخول المرتفعة (30 ألف درهم شهريا فما فوق ) والتي كان العمل بها منذ ثلاث سنوات وكانت تخصص مداخليها لتمويل صندوق التماسك الاجتماعي وتعويضها بضريبة على العقارات في طور البناء مما يمثل محاباة لأصحاب الدخول المرتفعة وحيفا في حق كل من له رغبة في بناء عقار تفوق مساحته 500 متر مربع.
من بين الإجراءات الجبائية الجديدة التي جاءت في مشروع قانون المالية للسنة المقبلة، الزيادة في رسم الاستيراد على الزبدة ... وكذا الرفع من معدلات الضريبة على القيمة المضافة على مجموعة من المواد والخدمات ومنها -على سبيل الذكر لا الحصر - تلك التي ستهم الرفع من سعر الضريبة على القيمة المضافة على عمليات النقل السككي للبضائع والمسافرين، وذلك من 14في المائة حاليا إلى 20في المائة ، الأمر الذي يعني أن المواطن المغربي المستعمل للقطارات في التنقل سيجد نفسه أمام زيادات جديدة في تذاكر القطارات بداية من فاتح يناير 2016، في الوقت الذي تتزايد في الشكاوى من ضعف الخدمات المقدمة من طرف المكتب الوطني للسكك الحديدة.
وأخيرا، والى جانب كل النقط والمضامين التي جرى تقديم ملاحظات حولها، لابد من التوقف عند مسألتين في غاية الأهمية:
الأولى: تتعلق بالقضية الأكثر إثارة للجدل وما صاحبها من نقاش قانوني وسياسي -حتى قبل أن يتم نقاش المشروع من داخل المؤسسة البرلمانية -،وهي تلك المتعلقة بالمادة الثامنة من مشروع قانون المالية2016 ، والتي تهم الحساب المرصد لأمور خصوصية المسمى :" صندوق التنمية القروية والمناطق الجبلية" والذي رصدت له ميزانية تبلغ 55 مليار درهم(أكبر ميزانية في تاريخ قوانين المالية بالمغرب تخصص للعالم القروي)، حيث عدت في نظر البعض "مقلبا سياسيا وماليا " لرئيس الحكومة، تم من خلاله سحب البساط من تحت أقدام رئيس الحكومة ومنح في المقابل وزير الفلاحة والصيد البحري من خلال المادة صفة ومسؤولية "أمر بالصرف" بالصندوق أي هو الآمر بقبض موارده وصرف نفقاته، مما يعني عمليا وقانونيا أن الوزير المكلف بالفلاحة هو من سيتولى تدبير الإعتمادات المالية المرصودة للصندوق على مدى 7سنوات ويهم أكثر من 24ألف دوار بمختلف قرى المغرب.
ويأتي تفعيل دور الصندوق وضخ المزيد من الاعتمادات المالية فيه، في إطار تفعيل ما جاء في خطاب الملك بمناسبة ذكرى عيد العرش لسنة 2015 والذي دعا إلى فك العزلة عن العالم القروي أي أكثر من 12 مليون مغربي على امتداد خريطة المملكة.
وتبعا لحيثيات هذا الخلاف بدأت تطفو للسطح أزمة حكومية بين أقطاب حزبين مكونين للحكومة، كما تناسلت القراءات و تعددت التحليلات و تباينت، فمنها من رأى في إسناد مهمة تدبير الإعتمادات المالية الخاصة بالصندوق كترجمة لرغبة الجهات الرسمية العليا في قطع الطريق على أي محاولة استغلال سياسوي للملف خصوصا و أننا مقبلين على انتخابات تشريعية وبحكم تبعية الوزير المكلف بالفلاحة أكثر للقصر منها للحزب الذي حملها ألوانه في محطات انتخابية .
وبين من يرى من جهة أخرى، بأنه تم القفز على المقتضيات الدستورية التي تجعل من رئيس الحكومة هو رئيس الإدارة والمنسق للعمل الحكومي والمشرف على كل تنفيذ كل الاستراتيجيات والسياسات العمومية، وآخرين اقترحوا حذف الصندوق وتعويضه ب"وكالة وطنية للتنمية القروية والمناطق الجبلية" كمؤسسة عمومية ممتعة بالاستقلال الإداري والمالي.
ورغم كل هذا وذاك ، فالقضية فضحت- على الأقل – انشغال رئيس الحكومة الموقر بالمسلسل الانتخابي منذ انطلاقه ومعه الوزير المنتدب المكلف بالميزانية المنتمي لحزبه، على حساب الاهتمام بتدبير الشأن العام خلال تلك الفترة، وهي الفترة التي تم فيها إعداد مشروع قانون المالية لسنة 2016.
الثانية: وهي تلك المتعلقة بملف التشغيل في القطاع العام، إذ نجد أن المشروع يتحدث عن إحداث 26 ألف منصب مالي، وهو رقم جيد إذا ما قرئ بشكل مجرد، إلا انه وبربطه باعتزام الحكومة تنفيذ تصورها القاضي بإصلاح أنظمة التقاعد خلال سنة 2016 .
وهو المعطى الذي يعني أن عددا من المناصب المالية المحدثة ستلغى تلقائيا إذا ما طبق المنظور الحكومي للإصلاح والقاضي برفع سن التقاعد، وذلك بتعويض المنصب المحدث عن سنة 2016بمنصب الموظف الذي سيتم رفع سن إحالته على التقاعد، علما أن التقليص من نسبة التوظيف هو الذي أضر بقاعدة التوازن المالي والديمغرافي لصناديق التقاعد بالمغرب.
*باحث في التدبير الإداري والمالي
[email protected]