نقطة نظام حول الطعن في دستورية القانون المالي لسنة 2013

أحال 107 من النائبات و النواب بمجلس النواب ينتمون كلهم الى فرق المعارضة يوم 31 دجنبر رسالة للطعن في دستورية بعض مقتضيات قانون المالية لسنة 2013 . و تندرج هذه الاحالة ضمن الصلاحيات المخولة لأعضاء البرلمان ضمن شروط تحددها الفقرة الثالثة من الفصل 132 من الدستور.
لكن المجلس الدستوري صرح في قراره المؤرخ في فاتح يناير 2013 المتعلق بالموضوع بعدم قبول البت في جوهر الطعن لإحالته بعد اصدار الأمر بتنفيذ القانون المذكور ، هذا الأمر الذي تم بمقتضى الظهير الشريف رقم 1.12.57 المؤرخ في 28 دجنبر 2012 .
وقد استند البعض في تقييمه لهذا الطعن على 3 نقط :
النقطة الأولى تتعلق بانتقاد الموقعين على رسالة الاحالة كونهم حصروا الطعن في مدى دستورية دفع الحكومة بالفصل 77 من الدستور فيما يخص التعديل المتعلق بتخصيص 20 في المائة من المناصب للمعطلين المعنيين بمحضر فاتح يوليوز .
والنقطة الثانية تتعلق بانتقاد المعارضة بإحالة الطعن على المجلس الدستوري خارج الآجال القانونية.
أما النقطة الثالثة فتتعلق بانتقاد فرق المعارضة باستعمال الطعن الدستوري لعرقلة العمل الحكومي.
و اذا كانت هذه الانتقادات تبدو في ظاهرها مثيرة فانها في جوهرها ليست دقيقة لكونها لا تؤسس على أدلة صحيحة وذات ارتباط بالوقائع الحقيقية المتعلقة بالموضوع ، و للمساهمة في هذا النقاش لا بد من توضيح أن رسالة الطعن المحالة على المجلس الدستوري تضمنت صنفين من المآخذ :
أولا : مآخذ مبدئية تتمحور حول 5 قضايا أثارت نقاشا و اختلافا لوجهات النظر أثناء مناقشة القانون المالي ، فكان من الضروري الحسم في هذا النقاش من خلال اجتهاد للمجلس الدستوري حتى لا يتكرر النقاش كل سنة بمناسبة مناقشة قانون المالية. و يتعلق الأمر بما يلي :
1 - مدى دستورية اعداد مشروع قانون المالية و مناقشته في غياب قانون تنظيمي للمالية وفق الدستور الجديد .
2 – تحديد نفقات التجهيز في قانون المالية في غياب أي مخطط تنموي استراتيجي أو أية برامج متعددة السنوات طبقا لأحكام الفصل 76 من الدستور.
3 - انعدام توازن مالية الدولة بكيفية تتعارض مع الفقرة الأولى من الفصل 77 من الدستور .
4 – مبادرة الحكومة الى تقديم 4 تعديلات جديدة لأول مرة أمام مجلس المستشارين ، وهي تعديلات تتعلق بإضافة مقتضيات جديدة تشكل جزء لا يتجزأ من مشروع قانون المالية ، و ذلك بكيفية تتعارض مع أحكام الفصل 75 من الدستور كونها تفرض على الحكومة ايداع مشروع القانون المالي بالأسبقية لدى مجلس النواب و ليس لدى مجلس المستشارين.
5 – رفض الحكومة قبول مناقشة تعديل تم اقتراحه من فرق المعارضة و رفض عرضه على التصويت و هو التعديل المتعلق بتخصيص 20 في المائة من المناصب المحدثة لتوظيف المعطلين المعنيين بمحضر فاتح يوليوز 2011 ، و هو ما اعتبرته رسالة الاحالة تأويلا خاطئا لمقتضيات الفصل 77 من الدستور ، و أن الحكومة تعاملت مع هذا التعديل وفق نفس المنطق الذي كان سائدا في ظل الفصل 51 من دستور 1996 ، رغم أن الفصل 77 المذكور تضمن مسطرة مخالفة ، بمقتضاها لا يمكن للحكومة أن ترفض تعديلات أعضاء البرلمان إلا بعد بيان الأسباب و هو ما لم تلتزم به الحكومة في واقعة الحال.
ومن الملاحظ أن هذا المأخذ هو واحد من بين مجموعة من المآخذ المبدئية التي انبنى عليها الطعن الدستوري و ليس بمفرده كما يروج له البعض و يؤسس عليه انتقاده لمضمون هذا الطعن.
ثانيا : المآخذ الجوهرية و تتعلق بمقتضيات تضمنها قانون المالية تثير دستوريتها اختلافا في وجهات النظر مما دفع الى احالتها على المجلس الدستوري لفحصها و مراقبة مدى احترامها للدستور. و يتعلق الأمر بالمواد 7 و 9 و 15 و 18 المكررة و 25 من القانون المالي لسنة 2013.
فالمادة 7 تتضمن بالإضافة الى منح تخفيض 85 في المائة على قيمة السيارات السياحية المستوردة لفائدة المغاربة القاطنين بالخارج ، اقحام مقتضيات تخرج بطبيعتها عن نطاق ما ينبغي أن يتضمنه قانون المالية .
وفيما يخص المادة 9 فإنها تتضمن مقتضيات مخالفة للدستور تتعلق بفقرة تحت عنوان " الامتيازات الممنوحة لمقتني السكن المخصص للطبقة الوسطى " ، فالطعن في هذه الفقرة انصب على كونها تعتبر من حيث الصياغة اللفظية و المضمون متعارضة مع ما يتضمنه تصدير الدستور من مبادئ ، و من تم لا يمكن تضمين القانون امتيازات لفائدة فئة معينة ، لكون النص على صيغة " الامتيازات " فضلا عما تنطوي عليه من فوائد غير مبررة فإنها تتنافى مع مبدأ المساواة و تكافؤ الفرص بين المواطنين ، و من تم فان رسالة الاحالة ترى أن اقرار امتيازات لطبقة معينة يتعارض مع المجتمع المتضامن الذي يتوخاه الدستور ، لكون هذا المجتمع يفترض فيه تذويب الفوارق بين الطبقات و ليس دعم أفضلية طبقة على الطبقات الأخرى .
الى ذلك يضاف احداث ما يسمى "المساهمة الاجتماعية للتضامن" المترتبة على الأرباح و الدخول و هي بمثابة ضريبة جديدة تفرض بكيفية انتقائية على أصناف محددة من الأرباح و المداخيل ، أي أنها تفرض فقط على الأرباح الصافية للشركات التي تعادل أو تتجاوز 15 مليون درهم ، و على المداخيل الصافية للأشخاص الذاتيين التي تعادل أو تتجاوز 360 ألف درهم.
و يستند الطعن الموجه ضد هذه الضريبة على أن الانتقاء الضريبي يخل بقاعدة المساواة أمام الضريبة التي تكرسها أحكام الفصل 39 من الدستور ، و كذا الاخلال بمبدأ التضامن الضريبي الذي تشترطه أحكام الفصل 40 من نفس الدستور.
كما أن تحديد الأرباح و المداخيل الخاضعة للمساهمة في مبالغها الصافية يؤدي - حسب رسالة الاحالة – الى التضريب المزدوج لنفس الوعاء الضريبي أي أن هذه المبالغ ستخضع للضريبة الجديدة بعد خضوعها للاقتطاع برسم الضريبة الرئيسية التي تخضع لها و هو ازدواج ضريبي غير مبرر و يتعارض مع مبدأ وحدة الضريبة و كفايتها.
وفيما يخص المادة 18 المكررة فهي تتعلق بإدراج المداخيل و النفقات الناتجة عن العمليات المتعلقة بحسابات الخزينة ضمن مكونات ميزانية الدولة و ذلك ابتداء من فاتح يناير 2015 ، و قد انصب الطعن في مقتضيات هذه المادة على اقرار المشرع بوجود حسابات خارج نطاق الحسابات الخصوصية للخزينة ، و هي حسابات يتعارض وجودها مع قاعدة وحدة الميزانية فضلا عما يحيط هذه الحسابات من سرية و عدم خضوع تدبيرها للمساطر القانونية المعمول بها ، كما أن التصرف فيها ينفلت من أية رقابة قبلية أو بعدية للبرلمان. و من تم فان تأجيل ادراجها في الميزانية العامة للدولة الى فاتح يناير 2015 ، يعتبر غير مقبول لعدم استناده على أساس سليم يبرره ، كون التأجيل المذكور يؤدي الى استمرار التصرف في أموال عامة في غياب الوضوح و الشفافية و انعدام أية ضمانات للرقابة .
وفيما يتعلق بالمادة 25 فإنها تتعلق بتغيير الحساب المرصد لأمور خصوصية المسمى " صندوق دعم التماسك الاجتماعي". فالجانب المدين لهذا الحساب يتضمن " دفع مبالغ المساهمات ، في اطار اتفاقي ، لفائدة الجمعيات المعنية بتفعيل برنامج تيسير الرامية الى محاربة الهدر المدرسي".
ويؤاخذ على هذه المقتضيات أن الأموال العمومية ستدفع لفائدة جمعيات معينة بكيفية تتعارض مع أهداف الحسابات الخصوصية للخزينة. فلا يوجد لا تشريع و لا تنظيم و لا التزامات تعاقدية تفرض على الدولة دفع مساهمات للجمعيات من أجل محاربة الهدر المدرسي ، فضلا عن غياب اطار قانوني دقيق و معلوم لما يسمى "ببرنامج تيسير". لذلك فهذه المقتضيات تؤدي الى تدفق المال العام بدون وجه حق الى جهات غير محددة المعالم مما ينتج عنه تبذير المال العام في أغراض غالبا ما ستفتقر الى الشفافية و تبتعد عن خدمة المصلحة العامة.
وهكذا ، فالطعن الدستوري لم يقتصر على دفع واحد كما يروج له البعض و انما تمحور حول كل ما سبق من مآخذ و ما يثار حولها من نقاش و اختلاف للتأويل و وجهات النظر ، و بما أن المجلس الدستوري هو بمفرده المؤهل لمراقبة دستورية القوانين فان الطعن في مقتضيات قانون المالية 2013 ينبغي أن تتم قراءته في هذا السياق لا غير.
وبما أن مجلس النواب لم يتمكن من المصادقة على القانون المالي في قراءته الثانية إلا يوم الجمعة 28 دجنبر 2012 في حدود الساعة السادسة مساء فانه لم يكن متيسرا احالة الطعن المذكور على المجلس الدستوري قبل المصادقة عليه من قبل مجلس النواب ، لذلك فلم يكن من الممكن ايداع الاحالة على المجلس الدستوري إلا يوم الاثنين 31 يوليوز 2012 ، لكن في الوقت الذي كان الموقعون على رسالة الاحالة يقومون بالترتيبات الضرورية للإحالة كانت الحكومة قد قامت بالإجراءات المؤدية الى اصدار القانون موضوع الطعن ، و بالفعل تم اصدار الأمر بتنفيذ هذا القانون في نفس اليوم الذي تمت فيه المصادقة عليه من قبل مجلس النواب أي في 28 دجنبر ، و هو ما لم يكن معلوما إلا بعد النشر في الجريدة الرسمية يوم 31 دجنبر 2012 أي نفس اليوم الذي أحيلت فيه الاحالة على المجلس الدستوري.
واذا كان المجلس الدستوري استند في قراره على تاريخ اصدار الأمر بالتنفيذ و ليس على تاريخ النشر و هو في ذلك منسجم مع مقتضيات الدستور ، فان اسراع الحكومة بمسطرة اصدار القانون المذكور بكيفية استثنائية وغير مسبوقة فوت الفرصة على النواب لممارسة صلاحياتهم الدستورية كما فوت الفرصة على المجلس الدستوري للتصدي لمضمون الطعن و اصدار اجتهاداته حول المآخذ المتعلقة به ، خاصة اذا علمنا أن اعمال مسطرة احالة قانون المالية على المجلس الدستوري لفحص دستوريته يكتسي أهمية بالغة ليس فقط لكون هذه المبادرة هي الأولى من نوعها في ظل الدستور الجديد و لكنها تأتي بعد أكثر من عشر سنوات أي منذ احالة قانون مالية سنة 2002 .
ومن الملاحظ أنه في غياب استحضار هذه الوقائع لا يمكن فهم ملابسات الطعن الدستوري و قرار المجلس الدستوري في الموضوع ، كما أن مسطرة الطعن في دستورية القوانين مسطرة يضمنها الدستور و يحدد شروطها ، و من تم لا يمكن اعتبار اعمال هذه المسطرة عرقلة للعمل الحكومي ، فهي مسطرة مألوفة في الحياة البرلمانية للدول الديمقراطية ، ففي فرنسا مثلا كل القوانين المالية تحال على المجلس الدستوري مما يساهم في اثراء الاجتهادات الدستورية و غزارتها و يؤدي الى الحسم في القضايا الخلافية بكيفية ملائمة.
وهكذا ، تعتبر الاحالة على المجلس الدستوري للطعن في دستورية القوانين ضمانة لحماية مقتضيات الدستور ، ومن تم يتعين تشجيعها و توفير الظروف الملائمة للقيام بها و ليس احباطها حتى تصبح ممارسة عادية و مألوفة في الحياة القانونية ببلادنا ، وتزداد الحاجة اليوم الى تفعيل مسطرة الاحالة أكثر من أي وقت مضى بسبب تحديات المرحلة التأسيسية لما بعد الدستور الجديد و ما تستلزمه من قوانين مهيكلة ، و من المؤمل أن تكون مراجعة القانون التنظيمي للمحكمة الدستورية فرصة لتطوير مسطرة الاحالة و تدقيقها بما يكفل ضمان اعمال هذه المسطرة بسلاسة و تفادي الأساليب الملتوية للحيلولة دون ذلك كما وقع بالنسبة لإحالة الطعن الدستوري في قانون المالية هذه السنة.