بروحو: مراقبة المال العام أساس الإصلاحات السياسية بالمغرب

أكد الدكتور عبد الطيف بروحو، المتخصص في العلوم الإدارية والمالية العامة، أن "حماية المال العام تعتبر رهانا أساسيا في سياق الحديث عن الإصلاحات السياسية"، مشددا على "ضرورة تفعيل الرقابة القضائية على المالية العمومية والمحلية، وتعزيز دورها وتوسيع مهامها، من أجل ترسيخ مبادئ الحكامة المالية".
ولفت بروحو، في مقال توصلت به هسبريس، إلى أن "الحاجة تبدو ملحة الآن للقيام بمراجعة شاملة للقانون المنظم للمجلس الأعلى للحسابات، من أجل تمكينه من الوسائل القانونية والعملية الكفيلة بتطوير أدائه الرقابي".
وهذا نص مقال عبد اللطيف بروحو كما ورد إلى الجريدة:
آليات مراقبة المال العام بالمغرب
يعتبر ترشيد التدبير العمومي، وحسن إعداد وتنفيذ البرامج التنموية والسياسات العمومية بالمغرب، إحدى المعضلات الكبرى التي استعصت على جميع الحكومات السابقة، سواء فيما يتعلق بتطوير طرق التدبير العمومي في حد ذاته، أو بطبيعة الهيآت التي تعد هذه السياسات والاستراتيجيات والأوراش التنموية الكبرى، أو بترشيد التدبير وضبط التكاليف المالية لهذه البرامج والسياسات التي يوكل أمر تنفيذها إما للأجهزة الحكومية أو للوكالات والمؤسسات والمقاولات العمومية التي توجد بدورها في وضعية غموض قانوني وسياسي.
ويعتبر الحديث عن الفساد المالي والإداري، وغياب شفافية التدبير واستشراء الفساد والرشوة بشكل غير مسبوق، أحد النتائج المباشرة للغموض الكبير الذي يطبع طرق إعداد البرامج والسياسات العمومية وكيفية تدبير المال العام وآليات مراقبته وضبطه.
فتدبير المالية العمومية يقع في صلب الحديث عن الفساد المالي، ولا يمكن في هذا السياق ذكر الفساد المالي دون الحديث عن الهيآت المختصة بتدبير السياسات والاستراتيجيات العمومية وبتنفيذها على مستويات مختلفة، ولا يمكن أيضا الحديث عن الإصلاح ومحاربة الفساد وتخليق الحياة العامة وترشيد الإنفاق العمومي دون التطرق للآليات الأساسية التي تمكن البرلمان والحكومة والقضاء المالي (المجلس الأعلى والمجالس الجهوية للحسابات خصوصا) من الرقابة على التدبير العمومي ومن صيانة المال العام ووقف نزيف الرشوة والفساد.
وتعتبر بعض المؤسسات الرئيسية أهم الآليات المتاحة لمراقبة تدبير المال العام وتتبع إعداد وتنفيذ السياسات العمومية ومراجعة تكلفتها المالية وتدقيق أهدافها وتأثيراتها على التدبير العمومي بشكل عام.
أولا: رقابة البرلمان على التدبير المالي العمومي:
مبدئيا، يُفترض أن البرلمان يراقب العمل الحكومي بشكل عام، ويمارس رقابته السياسية على تدبير المالية العامة، وقد وجد البرلمان في أساسه لسن القانون الضريبي وللترخيص للحكومة بالتدبير المالي ومراقبتها بمناسبة هذا التدبير.
وقد كان موضوع الرقابة البرلمانية على العمل الحكومي عادة ما يثير الجدل، سواء تعلق الأمر بقدرة البرلمان سياسيا وعمليا على ممارسة هذه الرقابة ،أو بمحدودية الآليات المتاحة للرقابة بشكل فعال على تدبير المال العام من قبل السلطات العمومية.
وعلى الرغم من أن دستور 2011 قد جعل من تقوية الدور التشريعي والرقابي للبرلمان، فإنه بالمقابل ترك الباب واسعا للتأويل عبر إيراد مفاهيم عامة وآليات مبهمة، خاصة وأن hحكامه بهذا الخصوص لم تُحِل على أية قوانين تنظيمية تفصل فيها.
فقد جاء الدستور الجديد بمقتضيات هامة جدا تتعلق أولا بتقييم السياسات العمومية، لكن الأمر لا يعدو أن يكون إطارا عاما يحتاج لتفاصيل كثيرة ومعقدة، تبدأ بتعريف السياسات العمومية وتحديد مجالاتها، وتمر عبر تحديد الهيآت التي ستمكّن البرلمان من تقييم هذه السياسات، وصولا إلى غياب أية آثار لهذا التقييم أو لنتائجه المحتملة.
أما العلاقة مع المجلس الأعلى للحسابات، فتبقى بدورها مبهمة وعامة داخل أحكام الدستور، وعلى الرغم من أن الفصل 148 يتحدث عن المساعدة المقدمة للبرلمان في مجال المراقبة وتقييم التدبير المالي، فإن الأمر يحتاج بدوره أيضا لتفاصيل تشريعية قد لا يكون مجالها متاحا بهذا الخصوص.
غير أنه بالمقابل يمكن القول أن مجلس النواب الحالي يحاول تغيير المفهوم النمطي الذي كان سائدا بخصوص الرقابة على التدبير المالي العمومي، وذلك عبر إحداث هياكل داخلية تعنى بالرقابة على المالية العامة (خاصة لجنة مراقبة المالية العامة)، وباللجوء للمجلس الأعلى للحسابات لافتحاص بعض مجالات التدبير المالي، وهي آليات حديثة تهدف إلى تقوية الدور الرقابي للبرلمان على تدبير المال العام بالمغرب.
وهذه الآليات السياسية رغم حداثتها فإنها قد أعطت صورة مخالفة للدور الرقابي التقليدي للبرلمان على تدبير المالية العامة، وقد سجل مجلس النواب سابقة إيجابية بهذا الخصوص قبل أسابيع قليلة، حينما استضافت لجنتا المالية والعدل الرئيس الأول للمجلس الأعلى للحسابات الذي قام بتقديم تقرير هام جدا حول صندوق المقاصة.
ومن شأن تطوير هذه الآلية الرقابية أن تجعل من البرلمان مؤسسة فاعلة على مستوى الرقابة على المال العام، خاصة وأن مجلس النواب قد وجه مؤخرا طلبات أخرى للمجلس الأعلى للحسابات من أجل افتحاص طرق تدبير الحسابات الخصوصية للخزينة، وكذا افتحاص طرق تدبير الاستثمار العمومي الذي تم إنجازه خلال العشر سنوات الأخيرة.
وهذا المنحى الجديد سيمكن لا محالة من معالجة ثغرات كبرى في طرق مراقبة تدبير المالية العامة بالمغرب، لكن بالمقابل لا يمكن بالضرورة من تجاوز عدد من الإشكالات التي تحد من فعالية الرقابة على المال العام، خاصة على مستوى الجهاز الرقابي المتاح للحكومة والذي يحتاج لمراجعة شاملة.
ثانيا: عجز المفتشية العامة للمالية عن محاربة الفساد:
تمثل المفتشية العامة للمالية إحدى أهم آليات الرقابة التابعة للحكومة بشكل عام والموضوعة تحت تصرف وزارة المالية، وتختص قانونا بمراقبة مالية الدولة والجماعات المحلية ومختلف المنشآت والمؤسسات العمومية والشركات الوطنية، وتمارس رقابة بعدية على تنفيذ الميزانية، وبالنظر لوضعيتها القانونية يُفترض أن تكون من أهم هيآت الرقابة الإدارية وإحدى أسس ترشيد التدبير العمومي ومحاربة الفساد والرشوة واختلاس الأموال العمومية.
كما تختص هيأة التفتيش العام للمالية بإجراء المراقبة على الوثائق وفي عين المكان، وتتم عادة هذه الرقابة عبر إجراء التحقيقات بخصوص مختلف الإجراءات والمساطر المتعلقة بالتسيير المالي، والتأكد من صحة وسلامة وقانونية العمليات المالية المرتبطة بتنفيذ الميزانية العامة وميزانيات الجماعات المحلية.
ولا تقتصر هذه الرقابة على المشروعية وإنما تطال أيضا – على الأقل من الناحية النظرية - تنظيم وتسيير المرافق الجماعية وطرق تدبيرها.
وإذا كانت أهمية الرقابة التي تجريها هذه الهيأة الرقابية لا يمكن إغفالها، على الأقل من الناحية القانونية، وإذا كان تخصصها يعد على الأقل نظريا شاملا لجوانب التسيير والتدبير المالي، إلا أن واقع الحال يؤكد جمودها التام، مما يفقد رقابتها أية فعالية حقيقية، إضافة إلى وجود مجموعة من الصعوبات والعوائق التي تحول دون أن تمثل هذه الهيأة عصب وأساس العمل الرقابي الممارس على المالية العمومية ومالية الجماعات المحلية.
فبالنظر لوضعية المفتشية العامة للمالية (شأنها في ذلك شأن المفتشيات المركزية لمختلف القطاعات الوزارية)، ونظرا لمحدودية تأثيرها الفعلي ولضعف أدائها العملي، يحق التساؤل عن الدور حقيقي المخول لهذه الهيأة وعن أسباب هذا التهميش الذي يطال الرقابة على المال العام.
فحصيلة المهام الرقابية لهذه الهيأة، التي تجاوز عمرها نصف قرن منذ إحداثها دون أن تعرف أي تطوير مؤسساتي أو وظيفي، يعتبر مبررا كافيا للقلق من الوضع الحقيقي للرقابة على المال العام والتدبير المالي العمومي والمحلي ولمدى تحقيقها للأهداف المرجوة من عمليات المراقبة المنوطة بها.
فالمفتشية العامة للمالية تعرف عجزا بنيويا ووظيفيا حقيقيا، يتجلى بالأساس في تبعيتها النظامية لوزارة المالية عوض ان تكون تابعة لرئاسة الحكومة، وهو إشكال هيكلي يحد من فعالية العمل الرقابي، فلا يعقل أن تقوم وزارة المالية مثلا بمراقبة نفسها، كما يجعلها وضعها ذاك في مرمى الانتقادات عوض أن تتصف بالحياد والموضوعية.
كما يلاحظ افتقادها لمخطط رقابي واضح يجعل عملها ذا طبيعة دائمة ومستمرة ويخولها سلطة التدخل التلقائي وفق رؤية مندمجة وبرمجة استراتيجية واضحة، إضافة إلى أنها اختارت ومنذ إحداثها التركيز على تكوين أطرها وتخريج المفتشين أكثر مما اهتمت بتنويع آلياتها الرقابية وتطويرها وإرساء ثقافة الرقابة على المال العام.
وعلى المستوى الميداني، بقي عمل ونشاط هذه الهيأة الرقابية هامشيا ومحدود الأثر الفعلي، وتركزت مهامها الرقابية بالدرجة الأولى على بعض الإدارات المالية المركزية أو مصالحها الخارجية، وميز عملها نوع من الضعف الوظيفي والهيكلي.
بل إن عملها الرقابي يكون في الكثير من الأحيان هامشيا وبدون أثر فعلي، مما يفقدها أية فعالية ويطبع تدخلها الجانب الشكلي والمسطري الجامد، ويشوبه في أغلب الحالات ضعف واضح في الأداء، حيث يتم إيفاد المتمرنين في حملات تفتيش تهم بعض الجماعات المحلية أو المرافق التابعة لها والتي تتطلب خبرة وحنكة في ممارسة العمل الرقابي.
وهذا الوضع يعمق من أزمة الرقابةعلى المال العام بالمغرب، خاصة وأن تقارير المفتشية العامة للمالية لا تنشر ولا تحال على البرلمان، مما يجعلها عرضة للتدبير السياسي وتدبير التوازنات داخل الحكومة أو حتى داخل وزارة المالية في حد ذاتها.
وبالتالي لا يمكن أن تكون رقابة التفتيش العام للمالية ذات أثر فعلي دون أن تراجع أسس وجودها وطرق تدبير عمليات الرقابة داخلها، ويعتبر إلحاقها برئاسة الحكومة أولى الضروريات من أجل رفع درجة مصداقيتها وإبعادها عن التحكم القطاعي.
كما تحتاج آنيا إلى مراجعة قانونية عميقة لوظائفها وطرق تدبيرها لعمليات الرقابة، وإلى وضع "مخطط استراتيجي لبرامج تدخلاتها في مجال التدقيق والمراقبة وتتبع تنفيذ السياسات العمومية"، كما تعبر مراجعة نظامها القانوني وتوضيح مجالات تدخلها وآثاره القانونية، وإحداث مفتشيات جهوية تابعة لها، أحد الأوراش الهامة التي يمكن من خلالها تفعيل دور الرقابة العليا الإدارية على تدبير المالية العمومية.
ثالثا: المجلس الأعلى للحسابات ومحاربة الفساد المالية
أفرد الدستور الجديد حيزا هاما لهذه المؤسسة التي تعتبر هيأة عليا للرقابة على المال العام، وخصها بمقتضيات تمنحها اختصاصات ذات طبيعة رقابية وقضائية حقيقية (الفصول من 147 إلى 150 من دستور 2011) وضمن استقلاليته وخوله مهام جسيمة تتعلق أساسا بمراقبة تنفيذ الميزانية وبكيفية تدبير المالية العمومية في مجالاتها المتعددة، خاصة المتعلقة بإعداد وتنفيذ السياسات العمومية ذات الأثر المالي والميزانياتي.
فالمجلس الأعلى للحسابات أصبح يكتسي أهمية كبرى على الرغم من عدد من الإشكالات التي تطبع عمله ومهامه، من غموض الوضعية القانونية ومحدودية الإمكانات المادية والبشرية.
وعلى هذا الأساس تعتبر المحاكم المالية هيآت عليا للرقابة على المال العام تناط بها مهام مراقبة تنفيذ الميزانية العامة وميزانيات الجماعات المحلية بمراحلها المختلفة وأجهزتها المتعددة، وتمثل بالنظر للمقتضيات الواردة في القانون المنظم لها "محاكم مالية" تناط بها ممارسة اختصاصات رقابية قضائية وإدارية حسب مجالات تدخلها.
فهل تستطيع هذه المؤسسة فعلا محاربة الجرائم المالية وردع العبث بالسياسات العمومية؟
وهل تملك من الآليات القانونية والعملية لحماية المال العام؟
إن حماية المال العام تعتبر اليوم في صلب التدبير العمومي ومن أهم أولويات العمل الحكومي، على اعتبار أن تعزيز الرقابة القضائية التي تضطلع بها المحاكم المالية وإعادة النظر في دور ومهام وهياكل المجلس الأعلى والمجالس الجهوية للحسابات يعتبر أحد الركائز الأساسية في سياق إقرار مبادئ الحكامة السياسية والمالية والتدبيرية.
فعندما تم التنصيص خلال التسعينات على دسترة المجلس الأعلى للحسابات، اعتُبِر الأمر حينها نقلة نوعية، وتم الحديث عن دخول المغرب مرحلة تاريخية جديدة في إقرار الرقابة القضائية الحقيقية على التدبير المالي العمومي، وأُعطِي الانطباع حينها أن حماية المال العام قد تم ترسيخها في القانون الأساسي للمملكة.
غير أن وضعية هذه المؤسسات بقيت منذ ذلك الحين غامضة رغم صدور القانون المنظم لها، والذي قيد بشكل كبير من مهامها ضدا على المنطق الدستوري الذي يقضي بتوسيع مجالات عمل المؤسسات الدستورية خاصة في مجال الرقابة وضبط التدبير العمومي.
وحاليا مع توسيع مجال عمل ودور ومهام المجلس الأعلى للحسابات من قبل النص الدستوري نفسه، فإن الحاجة أصبحت ملحة لمراجعة شاملة للإطار القانوني للمحاكم المالية حتى تتمكن من مراقبة إعداد وتنفيذ البرامج والسياسات العمومية والاستراتيجيات القطاعية ومحاربة الجرائم المالية ووقف نزيف فساد المالية العمومية.
فحصر المراقبة على تنفيذ الميزانية، كما كان في الدستور السابق، جعل الرقابة العليا شكلية وغير ذات تأثير حقيقي على الرغم من الأهمية السياسية والمعنوية للتقارير التي تصدر كل سنة، فالقانون المنظم لم يسمح للمحاكم المالية بمراقبة طرق تدبير السياسات العمومية ولا بطرق تدبير مالية الاستراتيجيات القطاعية.
أم أحكام الدستور الحالي فقد وسعت بشكل كبير من مجالات تدخل المجلس الأعلى للحسابات، خاصة في مجال المساعدة المقدمة للبرلمان بهذا الخصوص.
فالفصل 148 ينص صراحة على أن المجلس الأعلى للحسابات يقدم مساعدته للبرلمان في المجالات المتعلقة بمراقبة المالية العامة، كما يجيب على الأسئلة والاستشارات المرتبطة بوظائف البرلمان في التشريع والمراقبة والتقييم المتعلقة بالمالية العامة.
فهذه المقتضيات تفسح المجال واسعا لتطوير الدور الرقابي للبرلمان على تدبير المالية العامة وجعلها أساس ترشيد التدبير العمومي، وهي أحكام تجعل المجلس الأعلى للحسابات هيأة دستورية داعمة بشكل مباشر للتمثيلية الديمقراطية التي تجعل من البرلمان الهيأة الرقابية الرئيسية على عمل الحكومة، خاصة في مجال التدبير المالي.
وقد بدأت بوادر فعالية هذه الرقابة الالتقائية من خلال تمكين البرلمان من الاستعانة بشكل مباشر بالمجلس الأعلى للحسابات، ويعتبر التقرير الأخير المتعلق بصندوق المقاصة إحدى التجارب الأساسية التي أثبتت نجاحها، وتعتبر لجنة مراقبة المالية العامة المحدثة بمجلس النواب إحدى الآليات الرئيسية التي ستمكّن من تعميق التعاون بين المؤسستين الدستوريتين: البرلمان والمجلس الأعلى للحسابات.
كما تبدو الحاجة ملحة الآن للقيام بمراجعة شاملة للقانون المنظم للمجلس الأعلى للحسابات من أجل تمكينه من الوسائل القانونية والعملية الكفيلة بتطوير أدائه الرقابي، خاصة وأنه يعتبر هيأة مستقلة ذات فعالية واضحة وذات مصداقية كبيرة لدى الرأي العام، مما يجعل التقارير الصادرة تحظى في العادة بالاهتمام السياسي والإعلامي الكبير، سواء تعلق الأمر بالتقارير السنوية أو بالتقارير الموضوعاتية التي بدأ المجلس الأعلى للحسابات في إعدادها خلال السنتين الأخيرتين.
إن حماية المال العام تعتبر رهانا أساسيا الآن في سياق الحديث عن الإصلاحات السياسية وفي أفق تنصيب أول حكومة ديمقراطية منتخبة يعرفها المغرب.
فبدون تفعيل الرقابة القضائية على المالية العمومية والمحلية وتعزيز دورها وتوسيع مهامها، لا يمكن الحديث عن اعتماد مبادئ الحكامة المالية؛
وبدون هيآت عليا حقيقية للرقابة على المال العام (تفتيشية وقضائية)، فسنجد أنفسنا أمام نظامين للتدبير العمومي، نظام خاضع لرقابة شكلية ومحدودة على تنفيذ الميزانية، وجزء خارج أية رقابة وتتم إدارته خارج رقابة البرلمان، والتي تضم حاليا ثلثي التدبير المالي العمومي (الوكالات والمؤسسات العمومية والشركات الوطنية)، ناهيك عن تدبير الملك الخاص للدولة الذي يبقى أهم مجالات غموض التسيير العمومي والذي تفوق قيمته الاسمية حاليا أزيد من 500 مليار درهم، دون احتساب الأملاك الفلاحية والأوقاف وأراضي الكيش وممتلكات الجماعات السلالية.
*دكتور في القانون
متخصص في العلوم الإدارية والمالية العامة
[email protected]