السياسة الخارجية للبرلمان المغربي.. أية فعالية

الحلقة 6
تمخضت فكرة هذا البحث، والمتعلقة بدراسة دور المؤسسة التشريعية في مجال السياسة الخارجية، انطلاقا من أهمية البحث العلمي حول البرلمان على اعتبار وجود نقص في هذا الاتجاه، وكذا ضرورة التدقيق في آليات العمل البرلماني بالمغرب هدفا في معالجة مدى فعالية دور النائب والمستشار البرلماني صاحب الشرعية الانتخابية الشعبية في المساهمة في السياسة الخارجية عبر العمل الدبلوماسي البرلماني، الذي أضحى يشكل بعدا هاما في حياة جميع المؤسسات البرلمانية إضافة إلى الدور الأساسي المتجلي في التشريع والمراقبة.
إن البحث في الوظيفة الدبلوماسية للبرلمان المغربي يستوجب تحديد المتدخلين والفاعلين في السياسة الخارجية، في اتجاه النظر حول زاوية تقاسم الأدوار والوظائف لاستنباط مكانة البرلمان ضمن المؤسسات الفاعلة هي الأخرى في هذا المجال، بحيث اعتبرت السياسة الخارجية لمدة طويلة خارج اهتمام البرلمانات بذريعة أن الدبلوماسية هي «شأن الأمراء وليس شأن الشعوب» ليثبت التاريخ المعاصر هشاشة وخطورة هذا الحكم، إذ يمكن القول أن الفتوحات الديمقراطية لم تتقدم إلا عبر الرهان الذي اعتمده المنظرون الأوائل للقانون الدستوري في مزايا وفوائد منح الشعوب مكانة المشاركة في تسيير الشؤون الدولية.
فلقد تولد سوء فهم لدور البرلمان في علاقته مع السلطة التنفيذية التي ظلت حريصة على الدفاع باستماتة على اختصاصاتها في مجال السياسة الخارجية، والتي كان ينظر إليها دائما، وفي أغلب الدول بما فيها الرائدة ديمقراطيا على أنها المجال المحفوظ لرئيس السلطة التنفيذية بشكل يهمش باقي الفاعلين ولاسيما السلطة التشريعية.
رغم توزيع النص الدستوري للاختصاص، الخاص بالمعاهدات في مادة إبرامها بين مؤسستي الملك والبرلمان، فإن سلطة هذا الأخير تبقى محاصرة بمجموعة من المحددات، خاصة إذا لاحظنا أن تدخله لا يشمل كل المعاهدات، بل حتى الممارسة بينت أن البرلمان مجرد من التقدم بمقترحات تعديلية بشأن المعاهدات محل المعالجة والتصويت عليها فقط، وعليه فقد ضيق الدستور المغربي في مجال المراقبة على المعاهدات الدولية واكتفى بالإشارة إلى أن التدخل البرلماني لا يتجاوز المعاهدات الملزمة لمالية الدولة، عكس صلاحية باقي أغلبية برلمانات العالم (1).
ويعود سبب عدم إدراج بعض أصناف هذه المعاهدات كالمتعلقة بالحقوق والحريات الفردية والتي تحدث تغييرا معينا في حدود الدولة من تفويت أو تبديل أو ضم أراضي جديدة ضمن مقتضيات الفصل 31 من الدستور، كمعاهدات يتطلب التصديق عليها إصدار قانون بالموافقة البرلمانية عليها، إلى كون هذا الصنف من المعاهدات يدخل ضمن «المجال الخاص» أو المحفوظ للملك بناء على الفصل 19 من الدستور المغربي. وإذا كان مفهوم «المجال المحفوظ» في فرنسا يعتبر جزءا من الأفكار الخاطئة وليس إلا تقليدا أو اتباعا للفلسفة السياسية الديغولية()، تلك الفلسفة التي تعتمد على التمييز بين السياسة العليا وأساس السياسة، فهل نستطيع القول أنه نظرا لتأثر المغرب بمقتضيات دستور الجمهورية الفرنسية، فالمجال المحفوظ ينبثق من مفاهيم ديغول المرتبطة بالسياسة؟ في الحقيقة أن دستورية المجال المحفوظ في المغرب تجد أساسها في فلسفة أخرى لا علاقة لها بفكرة تلك الفلسفة، حيث ترتكز فلسفة المجال المحفوظ بالمغرب على مفهوم الأمة ومفهوم الخليفة، وقد ظهرت الفكرة مجددا في بداية الثمانينات بعد استرجاع الصحراء على لسان أحد المسؤولين وهو رضا اكديرة في استجواب مجلة جون أفريك(2) حيث يقول: «الشؤون الخارجية والصحراء تنبع أساسا من المجال المحفوظ للملك»، ليظل الملك في المغرب سيدا دبلوماسيا واستراتيجيا يتمتع باختصاص شامل وسامي في ميدان السياسة الخارجية، فيمنحه الدستور في الفصل 31 حق تولي التوقيع والمصادقة على المعاهدات الدولية باستثناء المعاهدات التي تلزم مالية الدولة، والتي لا تتم المصادقة عليها إلا بعد الموافقة عليها من قبل البرلمان. وبالتالي فكل المعاهدات الغير الواردة سابقا يقع التوقيع والتصديق عليها من طرف الملك، وحتى تلك التي لا يصادق عليها إلا بعد الموافقة البرلمانية، فجميع الإجراءات إذن يقوم بها الملك من توقيع ومصادقة مع العلم أن إجراء الموافقة هو إجراء شكلي لا غير، وصيغة التوقيع والمصادقة هاته من قبل الملك هي نفسها التي أوردها بدوره الفصل 31 من دستور الجمهورية الفرنسية الرابعة الصادر في 1946 حيث نص على أن رئيس الجمهورية هو الذي يتولى توقيع الاتفاقيات الدولية والمصادقة عليها(3).
مبدأ الموافقة البرلمانية على الاتفاقيات
والمعاهدات الدولية
يحدد الدستور الوطني لكل دولة بشكل عام توزيع السلطات في الميدان الدبلوماسي وبشكل خاص الجهات التي لها حق تمثيل الدولة على الصعيد الخارجي وقدرة حملها على الالتزام أي المكلفة بإبرام المعاهدات، وحرصا من السلطة التأسيسية المغربية على وضع قواعد تؤسس لممارسة وطنية في هذا المجال، فقد جاءت مختلف الدساتير المغربية المتعاقبة لتنص على توزيع الاختصاصات بين السلطات الدستورية فيما يتعلق بإبرام المعاهدات بحيث يمكن التمييز في هذا الإطار بين سلطات الملك وسلطات البرلمان(4).
فبالرجوع إلى دستور 1996، نجده ينص في فصله 31 على ما يلي: «يعتمد الملك السفراء لدى الدول الأجنبية والمنظمات الدولية، ولديه يعتمد السفراء وممثلو المنظمات الدولية ويوقع الملك المعاهدات ويصادق عليها، غير أنه لا يصادق على المعاهدات التي تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة إلا بعد الموافقة عليها بقانون. وتقع المصادقة على المعاهدات التي يمكن أن تكون غير متفقة مع نصوص الدستور بإتباع المسطرة المنصوص عليها فيما يرجع لتعديليه»(5).
وتحدد الفقرة الأولى من هذا الفصل الدستوري اختصاصات الملك في مجال تعيين الممثلين الدبلوماسيين وكذا تلقى أوراق اعتماد الممثلين الدبلوماسيين الأجانب، وهو اختصاص يستفرد به رئيس الدولة عادة في أغلب بلدان العالم، إذ يغيب دور البرلمان نهائيا في هذا المجال. الأمر الذي يعني أن الشؤون المتعلقة بالتمثيل الخارجي منضوية في المجال المحفوظ لجلالة الملك الذي يملك الحق في تعيين السفراء وفي إنهاء مهامهم، ولذلك فسفراء المغرب في الخارج يعتبرون سفراء لجلالة الملك ويتحملون المسؤولية أمامه(6).
أما الفقرتان الثانية والأخيرة فتشيران إلى اختصاصات الملك في مجال المعاهدات إذ باستقراءهما يتبين أن الدستور المغربي جعل الملك يستأثر بسلطات واسعة في مجال المعاهدات خاصة فيما يتعلق بسلطتي التوقيع والتصديق. فمن جهة، أعطى الدستور للملك حق التوقيع على المعاهدات بحيث يمكنه أن يوقع بنفسه أو يفوض لغيره. ولكن واقع المجال أن الملك نادرا ما يوقع على المعاهدات، مما يعني أن التوقيع على المعاهدات الدولية للمغرب يقوم به أشخاص يتلقون تفويضا بذلك من الملك، كالوزير الأول والسلطات الوزارية الأخرى وخاصة وزير الخارجية، كما يمكن لهذا الأخير أن يمنح وثائق التفويض لمن يعهد إليه بالتوقيع على المعاهدة(7)، ومن جهة أخرى، وحتى تكون جميع المعاهدات نافذة ومنتجة لأثارها القانونية يتوجب أن يصادق عليها الملك والتصديق على المعاهدات هو إحدى السلطات التي منحها الدستور للملك وحده، وهذا يعني أنها عكس سلطة التوقيع ليست محلا للتفويض بحيث لا يمكن تصور إجراء المصادقة على المعاهدات من طرف سلطة أخرى غير الملك. إلا أنه يتبين من خلال الفصل 31 أن الدستور المغربي يميز من حيث التصديق الذي يمارسه الملك بين ثلاثة أنواع من المعاهدات.
المعاهدات التي لا تلزم مالية الدولة ولا تتعارض مع الدستور: فهذه المعاهدات يصادق عليها الملك مباشرة، وتصبح نافذة دوليا في النظام المغربي بمجرد استكمال إجراءات التصديق.
المعاهدات التي تلزم مالية الدولة وتتعارض مع الدستور: والتي لا تصبح ملزمة للمغرب إلا بعد إتباع المسطرة المنصوص عليها فيما يرجع لتعديل الدستور.
المعاهدات التي تلزم مالية الدولة: فهذه المعاهدات تصبح جزءا من النظام القانوني للمملكة من خلال شرطين، أولهما أن يوافق عليها البرلمان وثانيها أن يصادق عليها الملك(8).
ويلاحظ من خلال هذا التصنيف لأنواع المعاهدات أن سلطة التصديق التي يستأثر بها الملك ليست مطلقة، إذ تخضع لضوابط محددة لعل أهمها ما ورد في الفقرة الثانية من الفصل 31 من الدستور والتي تنص على أن الملك يصادق على جميع المعاهدات غير أنه: «لا يصادق على المعاهدات التي تترتب عليها تكاليف تلزم مالية الدولة إلا بعد الموافقة عليها بقانون». فحسب هذه الفقرة لا تتم المصادقة على المعاهدات التي تلزم مالية الدولة إلا بتدخل الجهاز التشريعي للموافقة عليها عن طريق قانون يأذن بذلك، مما يعني أن الدستور المغربي يكرس مبدأ الموافقة البرلمانية على المعاهدات الدولية، وبشكل خاص تلك الملزمة لمالية الدولة، متأثرا في ذلك بدساتير العديد من الدول التي أخذت بنظام توزيع سلطة إبرام المعاهدات بين الجهاز التنفيذي والجهاز التشريعي، رغم اختلاف تنظيم وتوزيع هذه السلطة من بلد لآخر(9).
وتعتبر الموافقة البرلمانية على المعاهدات إحدى التقنيات الدستورية الأكثر شيوعا لضمان مشاركة البرلمان في السياسة الخارجية، فإبرام المعاهدات يعتبر من الأعمال البالغة الأهمية بالنسبة لأية دولة، مما يحتم إشراك الشعب في مراقبتها من خلال ممثليه تطبيقا للمبادئ الديمقراطية التي تقضي بأن كل ما من شأنه إلزام الدولة أو إضافة أعباء جديدة على ماليتها يجب أن يخضع لموافقة السلطة التشريعية، لأنه قد يترتب عن هذه الالتزامات الدولية آثار فورية على القانون الداخلي وفي بعض الحالات آثار قد ترهن مستقبل الأجيال القادمة.
وإذا كانت أغلبية الدساتير قد منحت للبرلمان إمكانية التصديق أو الإذن بالتصديق على بعض المعاهدات الدولية، فإن ممارسة هذا الاختصاص مختلف من دستور لآخر، فبالنسبة للدستور المغربي مثلا، فقد منح لمجلس النواب إمكانية الموافقة من حيث المبدأ على المعاهدات لكنه حصر هذه الإمكانية في المعاهدات الملزمة لمالية الدولة. هكذا تتضح محدودية الترخيص الدستوري لمجلس النواب في مجال إقرار المعاهدات. فمجلس النواب لا يوقع المعاهدات ولا يصادق عليها، بل يكتفي بالموافقة على المعاهدات التي تلزم مالية الدولة بتكاليف معينة(10) وذلك على عكس الدستور الفرنسي لعام 1958 الذي ينص في الفصل 53 على أن: «معاهدات السلام والمعاهدات التجارية والمعاهدات أو الاتفاقيات المتعلقة بالتنظيم الدولي، والتي تلزم مالية الدولة أو تعدل مقتضيات ذات طبيعة تشريعية أو تتعلق بحالة الأشخاص أو تتضمن تنازلا أو تبادلا أو إضافة تخص الإقليم، لا يمكن التصديق عليها أو قبولها إلا بقانون». فهذا الفصل ذهب أبعد مما ذهب إليه الفصل المغربي من حيث تحديد الاتفاقيات التي يوافق عليها البرلمان، ووظيفة البرلمان هنا لا تنحصر في الموافقة على المعاهدات بل يصادق عليها كذلك، الشيء الذي لا نجده في المغرب حيث المصادقة تعد من صلاحيات الملك(11).
(1) -Ouzzani Chahdi : «l'article 31 de la constitution et le droit de traités » la revue marocaine de droit et d'économie de développement, Faculté de droit, Casablanca, N°1, 1982.
(2)- أشركي أفقير محمد: «العلاقات المغربية المصرية» رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام 1990-1991، ص 112، جامعة الحسن الثاني، كلية الحقوق، الدار البيضاء.
(3) - استجواب أجراه أحمد رضا اكديرة مع مجلة جون أفريك، عدد 994، بتاريخ 23 يناير 1980.
(4) - نجاة صدقي: «الوظيفة الدبلوماسية للبرلمان المغربي»، رسالة لنيل دبلوم الدراسات العليا المعمقة في القانون العام، 1999-2000، جامعة الحسن الثاني، كلية الحقوق، الدار البيضاء، ص:19.
(5) - عبد الواحد الناصر: «العلاقات الدولية: القواعد والممارسات الدبلوماسية»، 1993، ص:131.
(6) - دستور 1996، الفصل 31، ص:13، منشورات وزارة الاتصال.
(7) - مصطفى قلوش، النظام الدستوري المغربي: 1 المؤسسة الملكية، مرجع مذكور سابقا، ص:55.
(8) - عبد الواحد الناصر: «القواعد والممارسات الدبلوماسية»، مرجع مذكور سابقا»، ص:134.
- نفس المرجع السابق، ص:134.
(9) - عبد القادر القادري: «قضايا القانون الدولي، المصادر»: دار توبقال للنشر، 1986، ص:24.
(10) - المختار مطيع: «مدى انشغال مجلس النواب بالمجال الدبلوماسي على ضوء التجربة البرلمانية الرابعة»، أعمال الندوة العلمية التي نظمتها كلية الحقوق بمراكش، 25 و26 نونبر 1994، منشورات الكلية، ص:192.
(11) - المصطفى بنعلي: «البرلمان المغربي الآن»، المطبعة والوراقة الوطنية، ط1، أبريل 2001، ص 125.