تعثرات العملية التشريعية

يعتبر التشريع أبرز مهام المؤسسة البرلمانية، إن لم نقل جازمين أنها أكثر أهمية من دور الرقابة الذي كثيرا ما تمسك البرلمانيون به ومنحوه الكثير من الجهد والكافي من الحجم الزمني، على حساب العملية التشريعية كمهمة دستورية.
هكذا فعندما يشرع البرلمان فهو يؤسس أعمدة قانونية لإدارة الدولة، وفي كثير من الأحيان يبلور مساطر وإجراءات تسمح برقابة سير الحكومة، غير أنه بقدر ما يعد التشريع مهمة دستورية بقدر ما أمسى من الناحية العملية وسيلة مثلى لتبادل الاتهامات بين السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية، كل منهما يتهم الآخر ثارة بالعجز وثارة أخرى بالبطء التشريعي، والحقيقة أن الموضوع يعرف أكثر من إشكال، و أن هناك عدة أسباب تعرقل سير وتسريع العملية التشريعية ونذكر منها :
أولا: ضعف آنسجام المكونات السياسية.
إن ضعف الانسجام الفكري والسياسي سواء بين مكونات الأغلبية كتحالف سياسي أو بين فرق المعارضة كقوة سياسية،للاختلاف والرأي الاخر يعرقل بشكل جدي العملية التشريعية، ويصبح الاختلاف داخل وبين بعض هذه المكونات من أكبر كوابح مسطرة التشريع، ففي المدة الاخيرة عشنا عدة صور من هذه الحالات. وبغض النظر عن اختلاف مكونات الأغلبية مع المعارضة، فان التشنجات التي تعرفها الأغلبية فيما بين أجنحتها ، وينعكس على علاقتها بالحكومة، مما يدفع الجميع إلى البحث عن التوافقات، إما على حساب المواقف السياسة أو على حساب التشريع نفسه، وهذا ما يؤدي في جل الأحيان إلى تأخير التشريع إلى حين الوصول إلى توافقات سياسية لإشكالات قانونية، سواء داخل تركيبة الأغلبية أو في علاقتها بالمعارضة، مما ينعكس على سرعة التشريع إن لم نقل على جودة التشريع في أحيان كثيرة.
ثانيا: ضعف العمل الحكومي.
لقد تأخرت الحكومة كثيرا في تقديم مشاريع القوانين لافتقادها للبوصلة السياسية، إضافة إلى الانشقاقات التي عرفتها بعض مكونات الأغلبية، والتي جمدت عمل الحكومة لعدة شهور، مما انعكس سلبا على العمل البرلماني، ونتجت عنه عرقلة واضحة للعملية التشريعية لشهور، لعدم تبلور أغلبية قادرة على توجيه القرار السياسي على مستوى التشريع، وبالتالي انتظرنا طويلا لتشكيل هذه الأغلبية، فأهدرنا الزمن التشريعي على حساب الالتزامات البرلمانية الدستورية.
ثالثا: ضعف الأداء البرلماني.
إن هذا الضعف لا يتمثل في طبيعة المكونات البشرية للمنتخبين أعضاء البرلمان فقط، بل في افتقاد المؤسسة بغرفتيها للوسائل المادية والبشرية التي قد تساعد البرلمانيين على القيام بمهامهم، إذ لا يفترض في عضو البرلمان أن تكون له القدرة على التشريع أو الإلمام بكل القضايا، حتى نستطيع أن نحاسبهم عن منتوجهم التشريعي، عكس برلمانات العالم التي توفر لمشرعيها مؤسسات وخبرات تساعدهم على بلورة أفكارهم وتوجهاتهم ومن ثم تحويلها إلى نصوص تشريعية من شأنها تنفيذ البرنامج الانتخابي في شقه التشريعي.
إن ما يساهم في هذا الإشكال أن الإحالات الحكومية على البرلمان فيما يخص مشاريع القوانين، تتسم بنوع من الجمود والاختزال، إذ تحال النصوص بدون دراسة ملحقة أو تحليل لطبيعة النص وأهدافه، فنصبح أمام نص جامد يتسم بالانتقائية و التجزيئية، وفي أحسن الأحوال يقدم الوزير المعني مشروع القانون بخطاب سياسي يختزل فيه أهم ما جاء في النص ويشير فيه إلى الأسباب السياسية وبشكل عرضي، لتبرير إحالة النص على المؤسسة التشريعية، فينتهي النقاش بملاحظات لغوية تحليلية لمضامين النصوص في تغييب ثام لأبعاد النص القانونية والسياسية.
رابعا: ضعف دور مؤسسات الحكامة.
إن أهم ما نص عليه دستور 2011 هو منح الدور الاستشاري القوي لمؤسسات الحكامة، وأن ما يميز دور هده المؤسسات أن ليس لها تبعية سياسية،او تقيد بظرفيات الولايات الحكومية مما يمنح لرأيها الاستشاري من القوة و الموضوعية القدر الكافي للرفع من مكانة وقيمة رأيها، ولكن يسجل عمليا أن لا شيء تحقق من هذه الأهداف لسببين أساسيين.
1- السبب الأول هو أن هذه المؤسسات نفسها كانت ضحية بطء التشريع، إذ بعد ثلاث سنوات مازلنا لم نستكمل الوجود القانوني لهذه المؤسسات، وعرف القانون المنظم لبعضها نقاشات حول مفهوم استقلاليتها وطبيعة دورها الاستشاري .فاستهلكنا في ذلك الكثير من الوقت دون ان نبلغ تأسيس مقاصد المشرع الدستوري من وضع هذه المؤسسات.
2- أما السبب الثاني فإنه إلى يومنا هذا لم تتبلور علاقة إيجابية وواضحة بين البرلمان بغرفتيه وبين مؤسسات الحكامة،ذلك أن هناك حساسية برلمانية تجاه هذه المؤسسات وتخوف من أن تتحول الى سلطة تشريعية بالباطل. بحيث كثيرا ما يتم تقديم طلب رأي استشاري من هذه المؤسسات بخلفيات سياسية ضيقة أو لمحاولة عرقلة التشريع، مما جعل كثير من البرلمانيين يؤكدون أن طلب الرأي الاستشاري لا يجب أن يؤخر العملية التشريعية. ومن ثم أضحت بعض الآراء الاستشارية لمؤسسات الحكامة غير ذات موضوع، بحيث أن التشريع يتم قبل أن تحيل هذه المؤسسات رأيها الاستشاري فنكون في حالة من هدر للجهد الإنساني والمادي والزمني والغائي لهذه المؤسسات.
لذلك فتحديد التموقعات في نطاق احترام الاختصاصات والتنسيق بين هذه المؤسسات والبرلمان لتوضيح المساطر والترتيب الزمني للمهام الاستشارية كل ذلك سيجعل وجود مؤسسات الحكامة وآراءها يشكلان قيمة مضافة بالنسبة للعملية التشريعية .
الرقابة الدستورية وتعقد المسطرة التشريعية:
إن المسطرة التشريعية تقتضي بذل جهد زمني وبشري، يستحضر ما للتشريع من تأثير على الحياة العامة حسن هيكلة و سير الدولة.
لقد أشرنا أعلاه إلى ضعف البنيات الكافية لتأسيس نشاط وازن في مجال اقتراحات القوانين "البرلمانية"، وبالمقابل فإن مشاريع القوانين "الحكومية" تعرف عراقيل بيروقراطية مرتبطة أصلا بطبيعة العملية التشريعية داخل الجهاز الحكومي، فمشروع القانون يحال على السادة الوزراء قصد الإطلاع وإعطاء رأيهم، وعند الموافقة يحال على مجلس الحكومة، التي تبث فيه وفقا للدستور، وإذا كان قانون تنظيمي يحال على مجلس الوزراء، ثم يحال على مكتب مجلس النواب أو مكتب مجلس المستشارين بحسب الاختصاص وتتم إحالته على اللجنة المختصة لمناقشته كعمل تحضيري ثمانية عشرة مرحلة متكاملة دون إحصاء ما تتطلبه كل مرحلة من حجم زمني وجهد تنظيمي يمكن تعدادها في :
1 - بداية تقديم مشروع القانون من طرف الحكومة داخل اللجنة بواسطة الوزير المعني أو اقتراح قانون من طرف الفريق البرلماني صاحبه.
2- المناقشة العامة
3-المناقشة التفصيلية
4-منح آجال التعديلات
5- مناقشتها والتصويت عليه داخل اللجنة
6- يحال على الجلسة العامة للتصويت عليه
7-يتم عرضه أمام الغرفة الأخرى للبرلمان
8 - أمام اللجنة المختصة
9- التقديم من جديد
10- المناقشة العامة
11- المناقشة التفصيلية
12- آجل التعديلات
13- التصويت في اللجنة
14- التصويت في الجلسة العامة
15-الإحالة على الغرفة السابقة للقراءة الثانية
16- يحال على اللجنة المعنية
17- مناقشة تعديلات الغرفة السابقة
18- التصويت عليها في اللجنة
19- الإحالة على الجلسة العامة من أجل القراءة الثانية والأخيرة
20- الإحالة على الحكومة للنشر بالجريدة الرسمية أي استصدار أمر تنفيذه. هذا طبعا إن لم يكن النص من القوانين التي تحال وجوبا على المجلس الدستوري للنظر في مدى مطابقة مضمونها مع الدستور والذي قد يعيد مناقشته من جديد في حالة إقرار مخالفة بعض مواده مع الدستور.
ومن القضايا التي لم يتم الحسم فيها بعد سياسيا أمام حسم دستوري هو أن الدستور منح الحق القانوني للغرفة صاحبة الحق في القراءة الثانية البث في التعديلات التي قامت بها الغرفة السابقة بالقبول أو الرفض أو التعديل، فهل تمارس الغرفة صاحبة القراءة الثانية الحق المطلق كما هو منصوص عليه دستوريا في التصرف في تعديلات الغرفة السابقة؟ أم أن مفهوم الديمقراطية التشاركية واحترام دور ووجود المؤسسات فيما بينها يقتضي التعامل بحذر وبنوع من الاريحية المؤسساتية مع الغرفة السابقة ودلك باحترام لمساتها التعديلية في القانون لتساهم للغرفتان معا في وضع القانون خاصة وأن هناك خلافا واضحا حول طبيعة مكونات الأغلبية والمعارضة بين الغرفتين؟ وكذلك اختلاف الجسم الانتخابي بينهما.
لقد أثير هذا الإشكال بقوة عند مناقشة البرلمان لقانون المحكمة الدستورية، لكون الحكومة قدمت تعديلات في مواجهة التعديلات التي جاء بها المستشارون أعضاء الغرفة الثانية فيما يهم هذا القانون أي الاعتماد على أغلبيتها لإلغاء دور الغرفة الثانية المختلفة معها سياسيا وما يثير الاستغراب ان الحكومة نفسها تعاملت بشكل مغاير عندما رفضت مع أغلبيتها الغاء التعديلات التي اقرتها الغرفة الثانية فيما يهم قانون المجلس الاعلى للتربية والتكوين ربما لكونها كانت تعديلات ذات بعد نقابي والاغلبية والحكومة لاترغب في المواجهة معها فتمت التضحية بالتشريع لفائدة السلم الاجتماعي العابر.
بعد كل هذه الخطوات بإشكالاتها ينتقل نص القانون إلى مرحلة المراقبة الدستورية إجبارية كانت " قانون تنظيمي"، أو اختيارية "قانون عادي"، و أن قرار المحكمة الدستورية بإلغاء القانون يفرض بداية مسطرة التشريع من أولها، اي الاحالة على الحكومة بجهازيها حسب الحالة تم اللجن في الغرفتين وقد يعود الى الرقابة الدستورية اما اختياريا او اجباريا حسب طبيعة القانون مما يهدر الزمن التشريعي مرة أخرى.
خرق مبدأ سرية اعمال اللجن :
استهدف المشرع عند تنصيصه في الفصل 68 من الدستور على سرية أعمال اللجن .تجنيبها الدخول في مواجهات سياسوية عند القيام بمهامها غير أن المؤسسة البرلمانية أو جل لجانها تغافلت عن مبدأ السرية وعقدت اجتماعاتها بشكل علني وهذا فتح للنواب الشهية السياسية في تسجيل المواقف والدخول في مواجهات كلامية تنقلها الصحافة .مما نتج عنه تهميش التشريع لفائدة الصراعات السياسوية بل ان هذه الصراعات كثيرا ما عرقلت التشريع وبشكل اعتباطي مما يجعل الرجوع الى السرية مسألة صحية ستخرج اللجن من الهدر السياسوي الى مناقشة القوانين بعيدا عن المزايدات السياسية والمبارزات الكلامية .بل وأيضا احتراما للدستور.
وأخيرا فإن هذه الملاحظات لا تهدف إلى الانتصار لهذه الجهة أو تلك أو الدفاع عنها فيما يخص التشريع، ولكن المتوحى أساسا هو فتح نقاش خصب حول مسطرة التشريع في ظل الدستور مع تقليص حدة تباطئ وثيرة التشريع وجودته ، ومن ثم فعلى جميع المعنيين التفكير في أرقى السبل القانونية والدستورية، البشرية والمادية لضمان انسيابية افضل للعملية التشريعية .ويمكن اختزال أكبر تحدي للعمل التشريعي في رهانين أساسيين هما: رهان الزمن ورهان الجودة، وهما الحلقتان الضعيفتان اليوم في المسطرة التشريعية .