استمرارية المرفق العام في زمن كورونا..

لا يختلف اثنان في كون استمرارية المرفق العام والطريقة التي يمكن أن تقدم بها الخدمة العمومية في ظل الأزمات تطرح العديد من التساؤلات والاستفسارات، خاصة مثل هذه الأزمة التي نعيشها بسبب تفشي فيروس كورونا (كوفيد 19)، حيث بسبب هذا الوباء تم اتخاذ مجموعة من التدابير والإجراءات من أجل حماية صحة المواطنين؛ وذلك بوضع إجراءات استباقية الهدف منها محاصرة هذا الوباء، والعمل على الحد من انتشاره، وكذا الحرص على تفادي التجمعات، هذا الأمر هو الذي دفع الحكومة إلى إصدار مجموعة من المراسيم: مرسوم رقم 292 .20 .2 صادر في 28 رجب 1441 (23 مارس 2020) يتعلق بسن أحكام خاصة بحالة الطوارئ الصحية وإجراءات الإعلان عنها، ثم المرسوم رقم 399 .20 .2 صادر في 29 من رجب 1441 (24 مارس 2020) بإعلان حالة الطوارئ الصحية بسائر أرجاء التراب الوطني لمواجهة تفشي كورونا – كوفيد 19، ومرسوم رقم 330 .20 .2 1441 (18 أبريل 2020) بتمديد مدة سريان مفعول حالة الطوارئ الصحية بسائر أرجاء التراب الوطني لمواجهة تفشي فيروس كورونا – كوفيد 19... هذه المراسيم نصت على مجموعة من التدابير والإجراءات فإنها في المقابل أكدت على ضمان استمرارية المرفق العام كما سنفسر ذلك لاحقا.
انطلاقا من كل هذا، يمكن اعتبار مبدأ استمرارية المرفق العام مبدأ أساسيا، فهو في الواقع كذلك أول المبادئ العامة للقانون. وعلى هذا النحو، يمكن أن يستفيد من الحماية القوية ضمان استمراريته وأداء الخدمات العمومية كيفما كانت الظروف خصوصا في وقت الأزمات، التي تتطلب أولا أساسا قانونيا للارتكاز عليه في اتخاذ مجموعة من التدابير الاستثنائية في فترات الأزمات كأزمة كورونا، وثانيا تأمين الخدمات العمومية وتقديمها للمواطنات والمواطنين.
ومن هنا، سنحاول أن نناقش هذا الموضوع من خلال أساس مبدأ استمرارية المرفق العام في ظل فترة الأزمات (فترة انتشار وباء كورونا –كوفيد 19)، انطلاقا من كون استمرارية المرفق العام حاجة بالنسبة للدولة واستمرارية المرفق ضرورة للمواطنات والمواطنين.
أولا: استمرارية المرفق العام حاجة بالنسبة للدولة
انطلاقا من تحقيق مبدأ الاستمرارية وضمانه، فإن الإدارة مطالبة بتوفير الوسائل التي تخول تأمين استمرارية نشاط المرفق العام، وهنا أستحضر ما كتبه الأستاذ Jean-Paul VALETTE، أستاذ في جامعة باريس الجنوب، وما تطرق إليه في كتابه "قانون المرافق العمومية" الطبعة الثانية الذي أصدره سنة 2014، حينما أشار في هذا الكتاب إلى إحدى محاضرات Louis Rolland التي ألقاها سنة 1934 (Louis Rolland ولد في 24 غشت 1877 وتوفي 2 مارس 1956، درس بكلية الحقوق بباريس، وكان الفرنسيون يسمونه ب"أبي قوانين المرفق العام")، حيث اعتبر في هذه المحاضرة أن استمرارية المرفق العام من استمرارية الدولة، وقد استخدمها لتبرير العديد من النظريات القانونية؛ فهو لا يكفي بالقول إن الدولة تعمل على إحداث المرافق العمومية وإنما كذلك مطالبة بتأمين استمراريتها، حيث كان مبدأ استمرارية المرفق العام حاجة بالنسبة للدولة تعمل على تحقيقه وضرورة للمواطنين.
ولإنجاز مهمة معينة، لم يكن على الإدارة فقط القيام بعمل على سبيل المجاملة بلفتة إنشاء، بل يجب أن يتميز هذا العمل الذي هو عبارة عن مجموعة من الإجراءات باستمرارية المرفق العام على أساس أن هناك بالفعل حاجة جماعية يجب تلبيتها, فهذا التصرف الذي يصدر من الإدارة، فهو يهدف إلى تلبية الحاجة بشكل منتظم ومستمر. وبالتالي، فإن هذه الاستمرارية تجد أساسها حسب جانب من الفقه الإداري كذلك في "قانون الطبيعة، أو استنادا على قاعدة من قواعد القانون الدستوري العرفي" التي جعلت جميع المسؤولين الحكوميين والموظفين العموميين الالتزام بتأمينها.
فبالنسبة لموريس هوريو يعتبر أن استمرارية اشتغال المرفق العام هو جانب من استمرارية الحياة الاجتماعية موجودة في مفهوم المؤسسة، التي لا يمكن للمنظمة أن تطمح إليها إلا إذا بدت دائمة، بمعنى أن استدامتها توجد في حركة موحدة، رغم أن بعض الباحثين يعتبرون أن ديمومة المؤسسة ليست ثابتة تمامًا، ولكنها في الواقع دائمة في المعايير الأساسية.
كما يذهب هؤلاء الفقهاء إلى أن مثل هذه التوجهات تعطي، عمومًا، أساسًا سياسيًا أكثر من كونه قانونيًا لمبدأ الاستمرارية؛ لكن مجلس الدولة وضع سوابق قضائية مختلفة لضمان سيادة القانون وحماية استمرارية الإجراءات من قبل السلطات العامة.
واستمرارية المرفق العام باعتباره حاجة لضمان تقديم الخدمات خاصة في فترات الأزمات، كيفما كان نوع هذه الأزمات، مثل هذه الأزمة التي نعيشها بسبب انتشار فيروس كورونا – كوفيد 19.
ويقتضي الأمر إصدار بعض النصوص القانونية التي تتضمن مجموعة من التدابير والإجراءات الاستثنائية القانونية المتخذة في إطار ظروف وشروط طارئة، كما هو الأمر بالنسبة لحالة الطوارئ الصحية هذه الحالة التي نعيشها والتي ترتبط بانتشار فيروس كورونا، حيث التدابير والإجراءات القانونية التي تم اتخاذها في هذه الظروف أخذت بعين الاعتبار ضمان استمرارية المرفق العام، وهذا ما أشارت إليه المراسيم التي تم إصدارها في هذا الشأن، وأكدت عليه حينما اعتبرت "أن هذه التدابير المتخذة لا تحول دون ضمان استمرارية المرافق العمومية الحيوية، وتأمين الخدمات التي تقدمها للمرتفقين"، الفقرة الثانية من المادة الثالثة من مرسوم بقانون رقم 292 .20 .2 صادر في 28 من رجب 1441 (23 مارس 2020 ) يتعلق بسن أحكام خاصة بحالة الطوارئ الصحية وإجراءات الإعلان عنها.
وقد أوضح ريمون أودنت كذلك أنه "لا يمكن أن يكون هناك أي شك في دراسة جميع الآثار (لمبدأ الاستمرارية) والذي تنظمه نصوص القانون الإداري" وكذا بعض الاجتهادات القضائية الرئيسية التي سنرجع إليها في الجزء الثاني من هذا المقال الذي سنخصصه للحماية القانونية والقضائية لمبدأ استمرارية المرفق العام، على أساس أن امتياز الإدارة بهذا الشرط لا نجد ما يعادله في القانون الخاص، مما يسمح هذا الأمر للإدارة بفرض قراراتها من جانب واحد على الأفراد والذين يجب عليهم تنفيذها حتى وإن لم تعجبهم هذه الإجراءات. لذا، فإن طبيعة هذه القرارات واجبة التنفيذ، وهذا النوع من القرارات هي التي تصدرها الإدارة في فترة الأزمات والطوارئ كالفترة التي نعيشها بسبب انتشار فيروس كورونا – كوفيد 19، على اعتبار أن طبيعة القرارات واجبة التنفيذ، تسمح باستخدام إجراءات التنفيذ القسري للقاضي الجنائي. وتنطبق هذه القواعد بالتساوي على المرافق العامة الاقتصادية والتجارية وكذلك بالنسبة للمرافق العامة الإدارية، كيفما كان تدبيرها سواء من طرف الأشخاص المعنوية العامة أو الأشخاص المعنوية الخاصة.
فإذا كان وقف التنفيذ يمكن أن يتعارض مع هذا الامتياز، فإنه دائمًا ما يتم تصميمه بدقة من قبل القاضي. وفقًا لنفس الاهتمام، ليس لدى الأفراد وسيلة للتنفيذ لتأكيد الادعاءات التي قد تكون لديهم ضد الإدارة.
بالإضافة إلى ذلك، فإن مجلس الدولة الفرنسي أصدر قرار Heyriès ل 28 يونيو 1918 والذي قضى فيه بكون رئيس الدولة "يتحمل تأمين تنفيذ القوانين"، وعليه إذن أن يضمن في جميع الأوقات استمرارية المرافق العامة وخدماتها التي تحددها القوانين والمراسيم. وهي في وضع يمكنها من العمل بشكل مستمر. "إلى الحد الذي يتم تقاسم هذه السلطة بين رئيس الدولة ورئيس الحكومة (الفصل 13 و21) من دستور الجمهورية الخامسة، والأمر متروك لهذه السلطات لاتخاذ الإجراءات القانونية اللازمة لتطبيق سيادة القانون لوضع حد لأي حالات غير قانونية، فالعديد من القواعد الأخرى تساهم أيضا في احترام مبدأ الاستمرارية. يسمح القرار الإداري بنقل السلطات عن طريق ممارسة سلطة الاستبدال، أو سلطة التفويض.
وبالنسبة إلينا نجد الدستور المغربي في الفصل 42 منه ينص على أن "الملك، رئيس الدولة، وممثلها الأسمى، ورمز وحدة الأمة، وضامن دوام الدولة واستمرارها...."، كما أن الفصل 21 من الدستور ينص على أنه ".... تضمن السلطات العمومية سلامة السكان، وسلامة التراب الوطني، في إطار احترام الحريات والحقوق الأساسية المكفولة للجميع"، ثم كذلك الفصل 24 من الدستور والفصل 90 من الدستور الذي ينص على ما يلي "يمارس رئيس الحكومة السلطة التنظيمية، ويمكن أن يفوض بعض سلطه للوزراء، تحمل المقررات التنظيمية، الصادرة عن رئيس الحكومة التوقيع بالعطف من لدن الوزراء المكلفين بتنفيذها".
كل هذه المقتضيات في نظرنا تنص بشكل أو بآخر على مبدأ استمرارية المرفق العام، بالإضافة إلى المقتضيات الصريحة التي أشرنا إلى بعضها والتي وردت في المراسيم سالفة الذكر والتي سنعود إلى تفصيلها بمعية مقتضيات قانونية أخرى التي تضمن استمرارية المرفق العام في الجزء الثاني من هذا المقال.
ثانيا: استمرارية المرفق ضرورة للمواطنات والمواطنين
ونقصد باستمرارية المرفق العام ضرورة للمواطنات والمواطنين استمرارية الأنشطة التي تقوم بها المرافق العامة وانتظامها دون توقف أو انقطاع.. ذلك أن المرافق لم تنشأ أصلا إلا لإشباع حاجات عامة بلغت من الأهمية درجة جعلت السلطة العامة تعتبرها مرفقا عاما بصورة مستمرة ومنتظمة، نظرا للانعكاسات الخطيرة التي تترتب على انقطاعه والتي تتمثل في الاضطراب الذي يصيب حياة الأفراد في المجتمع خاصة في فترة الأزمات، إذ إن المواطن يخطط لحياته معتمدا على وجود مرافق عامة تعمل بانتظام واطراد، ويختل هذا التخطيط إذا توقف أحد هذه المرافق ولو لمدة قصيرة، لذا نجد رغم هذه الشروط والظروف الصعبة التي تتميز باجتياح فيروس كورونا –كوفيد 19 بلدان العالم ومنها بلادنا، الأمر الذي دفع الحكومة إلى اتخاذ مجموعة من التدابير الاحترازية والإعلان عن حالة الطوارئ الصحية، إلا أنه دائما الحرص على استثناء المرافق الحيوية من الحظر، حيث استمرت في عملها بل ضاعفت عملها مثل مجموعة من المرافق الحيوية؛ كمرفق الصحة، مرفق الأمن، مرفق التعليم....
وقد ابتدع القضاء الإداري الفرنسي هذا المبدأ لكي يكفل للمرافق العامة انتظامها في سيرها دون انقطاع، كما أن الفقه الفرنسي على أهميته في ضمان سير المرافق العامة في الواقع العملي ومثال على ذلك كما وضح ذلك الفقه الفرنسي: مرفق الأمن العام ساهر باستمرار وانتظام ليل نهار على حفظ الأمن والسكينة وحماية الأرواح والممتلكات في ربوع البلاد المختلفة، ومرفق الصحة الذي يسهر كذلك ليل نهار خاصة في هذه الأزمة التي نعيشها (أزمة تفشي فيروس كورونا)، مرفق التعليم بمختلف مستوياته الذي ظلت مستمرة في عملها عبر منصات التعليم عن بعد التي أحدثت لذلك بمختلف المؤسسات، مرافق الكهرباء والمياه والهاتف التي استمرت في تأدية خدماتها الجوهرية بصفة دائمة ومنتظمة.
إذا كان مبدأ الاستمرارية يساعد على ضمان الأداء الفعال للخدمات العامة، فهو أيضًا حق للأفراد. بالنسبة إلى ليون دوجويت Léon Duguit، فإن الدولة هي مزود بسيط للخدمات التي تستجيب للحاجيات الجماعية .
وبعبارة أخرى، يجب أن يخدم مبدأ الاستمرارية المرتفقين قبل كل شيء؛ "فالمرفق العام حسب قاعدة تعريفه هو ذلك المرفق الذي له أهمية بالنسبة للحياة الجماعية، وبعبارة أخرى، يجب أن تخدم الاستمرارية المستخدمين قبل كل شيء: "أنه لا يمكن توقفه للحظة واحدة.
فواجب المسيرين هو استخدام سلطتهم لضمان تأمين الخدمات. وإن الإدارة راضية بالأفعال: إذا لم تتصرف أو كانت محرجة، فإنها تستتبع مسؤوليتها. ومع ذلك، فإن هذا الالتزام لا يستند فقط إلى شرط الاستمرارية؛ بل يمكن فرضه أيضًا من خلال مبدأ المساواة. ومن حيث الاستمرارية ليس السؤال هو ما إذا كانت الخدمة العامة يجب أن تقدم للجميع - وإنما مسألة تندرج في إطار مبدأ المساواة - ولكن طبيعة الخدمات ونوعيتها تقتضي أنه لا يحق للمرتفقين الحصول على خدمة عامة رديئة، لذا من الضروري العمل على الالتزام بالوسائل والإمكانيات وكذلك بالنتيجة.
فالمرتفقون لهم الحق في التشغيل السلس للخدمة العامة وتقديمها بشكل جيد.
عندما يزعمون أن هناك خرقًا لمبدأ الاستمرارية من أجل الحصول على تعويض، يمكن للقاضي أن يعوض عن نقص الاجتهاد في تشغيل الخدمة، حتى إذا ظلوا بشكل عام غير متسامحين إلى حد ما تجاه السلطات العمومية.
ومن ثم يعتبر استمرارية المرفق العام ضرورة بالنسبة للمواطنات والمواطنين على أساس أن هؤلاء ينظمون حياتهم ومستقبلهم على أساس هذه المرافق العامة ويعلقون أهمية كبيرة على دوام سيرها بانتظام، بحيث يصاب بانزعاج كبير إذا ما شلت هذه المرافق أو توقفت عن مواصلة رسالتها، في تقديم خدماتها النفعية الجوهرية. ولهذا، كان هذا المبدأ من أبرز المبادئ الضابطة لسير المرافق العامة ودوامها في سيرها بطريقة منتظمة، وخصوصا في مثل هذه الأزمات (أزمة تفشي فيروس كورونا). لذا، نجد الفقه والقضاء الإداريين استقر على ضرورة مبدأ استمرارية المرفق العام بالنسبة للمواطنين.
يتبع
*رئيس شعبة القانون العام بكلية الحقوق بتطوان