الزام وزير الداخلية بتعليل قرارته بشأن الوصاية على الجماعات المحلية

قضاء المحاكم المالية بالمغرب

الأستاذ الملكي الحسين - المحامي بهيئة المحامين بالرباط
elmilki@menara.ma- www.elmilki.ma
ناولنا في الحلقات الثلاثة السابقة من هذا البحث جوانب من موضوع هام حول: ( قضاء المحاكم المالية بالمغرب ) المحدث والمنظم بمقتضى قانون: ( مدونة المحاكم المالية ) رقم 62/99 الصادر بتنفيذه ظهير(13 / /06 2002)، بجريدة (العلم ) بصفحة المجتمع والقانون ليوم الأربعاء بالعدد 21289 بتاريخ 25/02/ 2009 ، والعدد21295 بتاريخ 04 //03 2009 ، و بالعدد 21306 بتاريخ 18/03/2009 ، وقبل ذلك مقالان بالعدد19961بتاريخ 16 /01/ 2005 ، و العدد 19975 بتاريخ 2 / /02 2005، ومواصلة للبحث نخصص هذه الحلقة /الرابعة للمجالس الجهوية للحسابات التي نرى أن تكون تسميتها تشريعيا ب: ( المحاكم الجهوية للحسابات، وبصفة أساسية مجال اختصاصها النوعي :
ينص الفصل 98 من الدستور المراجع المنفذ بظهير شريف رقم في1 96 157 في 23 جمادى الأولى 1417 ( 07/10/1996) على مايلي : ( تتولى مجالس جهوية للحسابات مراقبة حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها وكيفية قيامها بتدبير شوونها).
أولا : مراقبة حسن تدبير وتسيير شؤون الجماعات المحلية وهيئاتها والمؤسسات العمومية التابعة لها: ( المادتان 117 و 118) :
تنص المادة 117 على مايلي :
تتولى المجالس الجهوية طبقا لمقتضيات الفصل 98 من الدستور مراقبة حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها وكيفية قيامها بتدبير شؤونها» وهو ما تؤكده كذلك الفقرة الأولى من المادة 148 بالتنصيص على أنه :( يمارس المجلس الجهوي مراقبته على الجماعات المحلية وهيئاتها التي تدخل في اختصاصاته).
وتنص المادة 118 منه على مايلي :
(يمارس المجلس الجهوي الاختصاصات التالية في حدود دائرة اختصاصه :
1- البت في حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها والمؤسسات العمومية الخاضعة لوصاية هذه الجماعات والهيئات ومراقبة تسييرها .
2 - مراقبة تسيير المقاولات المخولة الامتياز في مرفق عام محلي، أو المعهود إليها بتسييره والشركات والمقاولات التي تملك فيها جماعات محلية، أو هيئات أو مؤسسات عمومية خاضعة لوصاية هذه الجماعات المحلية وهيئاتها على انفراد، أو بصفة مشتركة بشكل مباشر، أو غير مباشر أغلبية الأسهم في الرأسمال أو سلطة مرجحة في اتخاذ القرار .
3- مراقبة استخدام الأموال العمومية التي تتلقاها المقاولات غير تلك المذكورة أعلاه، أو جمعيات، أو أجهزة أخرى تستفيد من مساهمة في رأس المال، أو مساعدة كيفما كان شكلها تقدمها جماعة محلية وهيئة،أو أي جهاز آخر يخضع لمراقبة المجلس الجهوية.
4- ممارسة مهمة قضائية في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية بالنسبة لكل مسؤول، أو موظف أو مستخدم يعمل في :
أ - الجماعات المحلية وهيئاتها .
ب - المؤسسات العمومية الخاضعة لوصاية هذه الجماعات والهيئات.
ج كل الشركات أو المقاولات التي تملك فيها الجماعات المحلية أو الهيئات على انفراد، أو بصفة مشتركة بشكل مباشر، أو غير مباشر أغلبية الأسهم في الرأسمال أو سلطة مرجحة في اتخاذ القرار .
د يخضع كل من الوالي والعامل لقضاء المجلس الجهوي في الحالات التي يعملان فيها باعتبارهما آمرين بالصرف لجماعة محلية أو هيئة، وفي الحالات الأخرى تطبق عليهما مقتضيات الفصل الثاني من الباب الثاني من الكتاب الأول من هذا القانون .
5 المساهمة في مراقبة الإجراءات المتعلقة بتنفيذ ميزانيات الجماعات المحلية وهيئاتها) .
1 التدقيق والبت في حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها وغيرها :
تنص الفقرة الأولى من المادة 126 على :
( يقوم المجلس الجهوي، في حدود دائرة اختصاصه، بالتدقيق والبت في حسابات الجماعات المحلية وهيئاتها ،وكذا حسابات المؤسسات العمومية والمقاولات التي تملك رأسمالها كليا جماعات محلية وهيئاتها ومؤسسات عمومية تخضع لوصاية الجماعات المحلية وهيئاتها، والتي تتوفر على محاسب عمومي ).
التأديب القضائي المتعلق بالميزانية والشؤون المالية / المسؤولية الشخصية
تنص المادة 136 على أنه:
(يمارس المجلس الجهوي مهمة قضائية في ميدان التأديب المتعلق بالميزانية والشؤون المالية بالنسبة إلى الأشخاص الوارد بيانهم في الفقرة الرابعة من المادة 118 أعلاه، والذين يرتكبون إحدى المخالفات المنصوص عليها في المواد 54 و55 و56 أعلاه.
مراقبة تسيير الجماعات المحلية بشأن الإجراءات المتعلقة بتنفيذ الميزانية :
تنص المادة 142 علي أنه :
( يمكن لوزير الداخلية أو الوالي أو العامل في حدود الاختصاصات المخولة لهم تطبيقا للنصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل، أن يعرض على أنظار المجلس الجهوي كل قضية تخص الإجراءات المتعلقة بتنفيذ ميزانية جماعة محلية أو هيئة ).
وتنص المادة 143 على مايلي :
( إذا لم يصادق على الحساب الإداري لجماعة محلية، أو هيئة من طرف المجلس التداولي المختص، وبصرف النظر عن المقتضيات المتعلقة بطلب دراسة جديدة، عرض وزير الداخلية، أو الوالي،أو العامل الحساب الإداري غير المصادق عليه على المجلس الجهوي للحسابات بصفة تلقائية، أو بناء على طلب من الآمر بالصرف المعني، أو من الطرف الرافض للحساب الإداري.
وبناء على الحساب الإداري المرفوض والمداولات المتعلقة بهذا الرفض والمستندات المثبتة المقدمة من طرف المحاسب العمومي المعني بالأمر، يصدر المجلس الجهوي رأيه حول شروط تنفيذ ميزانية الجماعة، أو الهيئة المعنية داخل أجل أقصاه شهرين يبتدئ من تاريخ عرض الأمر عليه).
وتنص المادة 144 على أنه :
(بناء على الآراء التي يبديها المجلس الجهوي تطبيقا لمقتضيات المادتين 142 و143 أعلاه يقرر وزير الداخلية، أو الوالي، أو العامل الإجراءات التي يجب اتخاذها، وعند الاقتضاء يقوم ببرمجة المبلغ الفائض الناتج عن السنة المالية المعنية بصرف النظر عن تطبيق مقتضيات المادتين131 و136 من هذا القانون.
ويلزم وزير الداخلية، أو الوالي، أو العامل بتعليل قراره إذا كان رأيه غير مطابق لرأي المجلس الجهوي).
التقييم النوعي لتنفيذ المهام: الكيف والأهداف والنتائج من خلال العمليات المنجزة وتكاليفها وكذا حقيقة الخدمات المقدمة :
تنص الفقرتان الأولى والثانية من المادة 147 :
(يراقب المجلس الجهوي تسيير الأجهزة المشار إليها في المادة 148 بعده لأجل تقديره من حيث الكيف والإدلاء عند الاقتضاء باقتراحات حول الوسائل الكفيلة بتحسين طرقه والزيادة في فعاليته ومردوديته.
وتشمل مراقبة المجلس الجهوي جميع أوجه التسيير، ويقيم المجلس لهذا الغرض مدى تحقيق الأهداف المحددة والنتائج المحققة وكذا تكاليف وشروط اقتناء واستخدام الوسائل االمستعملة).
ولتفعيل مقتضيات المراقبة لاحترام الشفافية والصدقية تنص المادة 149 على مايلي:
(تلزم الأجهزة المشار اليها في المادة السابقة ( المادة 148) بتقديم حساباتها ووثائقها المحاسبية سنويا إلى المجلس الجهوي، وذلك وفق الكيفيات المقررة في النصوص التنظيمية الجاري بها العمل.
وتلزم كذلك الأجهزة المشار إليها في الفقرة الثانية من المادة 148 أعلاه، بتقديم محاضر هيآتها التداولية إلى المجلس الجهوي مرفقة بنسخ من تقارير المحاسبين المعتمدين ، والمراقبين الداخليين والخارجيين).
مراقبة وتقييم المشروعية وصدق العمليات المنجزة و حقيقة الخدمات المقدمة و التوريدات المسلمة والأشغال المنجزة.. من طرف الهيآت والجهات والأجهزة الخاضعة لاختصاصاته :
بمقتضى الفقرات : 3 و4 و 5 من المادة 147 فإنه :
( تشمل مراقبة المجلس الجهوي كذلك مشروعية وصدق العمليات المنجزة وكذا صفقة الخدمات المقدمة والتوريدات المسلمة والأشغال المنجزة.
ويتأكد المجلس الجهوي من أن الأنظمة والإجراءات المطبقة داخل الأجهزة الخاضعة لرقابته تتضمن التسيير الأمثل لمواردها واستخداماتها، وحماية ممتلكاتها وتسجيل كافة العمليات المنجزة.
ويمكن للمجلس الجهوي أن يقوم بمهام تقييم مشاريع الأجهزة الخاضعة لمراقبته قصد التأكد من مدى تحقيق الأهداف المحددة لكل مشروع انطلاقا مما تم إنجازه وبالنظر إلى الوسائل المستعملة).
دور مسؤولي و ممثلي وزارة الداخلية في تفعيل آراء المجلس الجهوي للحسابات ( توجيهات قضائية ) :
تنص المادة 144 على مايلي :
( بناء على الآراء التي يبديها المجلس الجهوي تطبيقا لمقتضيات المادتين 142 و143 أعلاه يقرر وزير الداخلية أو الوالي أو العامل الإجراءات التي يجب اتخاذها، وعند الاقتضاء، يقوم ببرمجة المبلغ الفائض الناتج عن السنة المالية المعنية بصرف النظر عن تطبيق مقتضيات المادتين131 و136 من هذا القانون.
ويلزم وزير الداخلية، أو الوالي، أو العامل بتعليل قراره إذا كان رأيه غير مطابق لرأي المجلس الجهوي) .
وفي سياق مضمون المادة 144 تجدر الإشارة لمقتضيات المادة 153 التي تنص على مايلي :
( يجوز لوزير الداخلية أو الوزير المكلف بالمالية أن يطلب من المجلس الجهوي إدراج دراسة قضية تتعلق بتسيير الأجهزة الخاضعة لرقابته في برنامجه السنوي المنصوص عليه في المادة 120 أعلاه.
ويوجه التقرير الذي يحرره المجلس الجهوي وفق الشروط المنصوص عليها في المادة 151 أعلاه إلى الوزير المعني بالأمر ).
ونرى أن تدقيق مقتضيات هذه المواد يستوجب مقاربة مناقشتها مع المقتضيات التشريعية المنظمة للصلاحيات والاختصاصات المتداخلة لسلطة الوصاية على الجماعات المحلية وغيرها من السلطات المسؤولة على التدبير المالي للجماعات المحلية (للمراقبة المزدوجة القبلية والبعدية) لكل من وزارة المالية ووزارة الداخلية وفق ضوابط وهيكلة إدارية محددة لتطبيق النصوص التنظيمية والتنفيذية المالية لقانون الميثاق الجماعي ، وهو موضوع يستحق أن نخصص له لاحقا حلقة خاصة من هذا البحث .
الاستماع للمسؤولين / قواعد السر المهني ( الوظيفي ) :
تنص المادة 161 على مايلي :
( يحق للمجلس الجهوي أن يستمع بموجب أمر للرئيس إلى كل مسؤول أو مستخدم بالأجهزة الخاضعة لمراقبة المجلس الجهوي، ولا يلزم هؤلاء المسؤولون والمستخدمون بواجب كتمان السر المهني تجاه قضاة المجلس الجهوي بمناسبة التحقيقات التي يقومون بها في إطار اختصاصات المجلس الجهوي.
وإذا كانت هذه التبليغات أو جلسات الاستماع المذكورة تخص وقائع لها علاقة بالدفاع الوطني أو الأمن الداخلي أو الخارجي للدولة، أخبرالرئيس بذلك الرئيس الأول، الذي يخبر بدوره الوزير الأول الذي يجوز له الإبقاء على كتمان السر أو رفعه، ويتخذ المجلس الجهوي عند الاقتضاء، كافة الإجراءات الضرورية لضمان سرية تحرياته وملاحظاته.
ويمكن للمجلس الجهوي أن يقوم في عين المكان وفى أي وقت يراه مناسبا بالتدقيق الضروري لإنجاز مهمته).
مراقبة المجلس تسيير المقاولات المخول لها الإمتياز في مرفق عام
محلي أو المعهود إليها بتسييره والمقاولات والشركات التي تملك فيها
جماعات محلية أو هيئات أو مؤسسات عمومية جهوية أوجماعية :
تنص الفقرة الثانية من المادة 148 من هذا القانون على أنه :
(ويقوم المجلس الجهوي، بالإضافة إلى ذلك وفي حدود دائرة اختصاصه بمراقبة تسيير المقاولات المخولة الامتياز في مرفق عام محلي أو المعهود إليها بتسييره، والمقاولات والشركات التي تملك فيها جماعات محلية أو هيئات ومؤسسات عمومية جهوية وجماعية، على انفراد أو بصفة مشتركة، بشكل مباشر أو غير مباشر أغلبية الأسهم في الرأسمال أو سلطة مرجحة في اتخاذ القرار ) .
ونرى بخصوص هذه المادة أن استعمال المشرع في الجزء (الثاني ) من الفقرة الثانية من المادة 148 من مدونة المحاكم المالية حرف ( و ) التي تعني لغويا العطف أو الإضافة أو في لغة التدقيق الشكلي للتشريع ضرورة الجمع بين صفتين، أو مفهومين هما :( الشركات والمقاولات ) عند تنصيصه على: ( ....والمقاولات والشركات التي تملك فيها جماعات محلية ... ) ، وهذا لا أراه دقيقا في الصياغة التشريعية، والسليم في نظري استعمال حرف ( أو) التي تسمح بدراسة وتحقيق كل حالة قضية على حدة وحسب قانونها أو نظامها التأسيسى سواء كان قانونيا ( إذعانيا) أو اتفاقيا رضائيا وذلك باعتماد الصياغة باستعمال (أو ) بدلا من ( و) كمايلي: ( ....والمقاولات أ والشركات التي تملك فيها جماعات محلية ... )، وما يؤكد هذا الرأي في نظري كون مقتضيات الفقرة نفسها في جزئها الأول تشير لمقتضيات تتعلق (بمقاولات) فقط وبما يعني ذلك من التمييز بين كل من موضوعات : الشركات والمقاولات والمشاريع المستقلة أو المشاريع التشاركية بين المجلس الجماعي وغيره من المؤسسات.
ونفس الملاحظة أسجلها كذلك بشأن صياغة الجزء الثالث من نفس الفقرة بشأن استعمال حرف (و) في: (...ا لتي تملك فيها جماعات محلية أو هيئات ومؤسسات عمومية جهوية وجماعية، على انفراد .. ) والصحيح في نظري هو التنصيص بدلا من حرف:( و) على حرف: (أو) لتكون الصياغة كما يلي : (...ا لتي تملك فيها جماعات محلية أو هيئات أو مؤسسات عمومية جهوية أو جماعية، على انفراد .. ) .
مراقبة استخدام الأموال والمساعدات العمومية وغيرها من المساعدات: المواد 154و155و156:
من بين الاختصاصات المسندة قانونيا للمجالس الجهوية للحسابات سعيا لترسيخ قواعد الشفافية والحكامة الجيدة ما أوردت المادة 154 التي تنص على مايلي :
( يراقب المجلس الجهوي استخدام الأموال العمومية التي تتلقاها المقاولات، باستثناء تلك المذكورة في المادة 148 أعلاه، والجمعيات وكل الأجهزة الأخرى التي تستفيد من مساهمة في الرأسمال أو من مساعدة كيفما كان شكلها من طرف جماعة محلية أو هيئة أو من أي جهاز آخر خاضع لرقابة المجلس الجهوي.
وتهدف هذه المراقبة إلى التأكد من أن استخدام الأموال العمومية التي تم تلقيها يطابق الأهداف المتوخاة من المساهمة أو المساعدة ) .
ولتفعيل مقتضيات المادة 154 نصت المادة 155 على مسطرة إلزامية بتأكيدها مايلي :
(تلزم الأجهزة المشار إليها في المادة السابقة ( م .155) بأن تقدم إلى المجلس الجهوي، الحسابات المتعلقة باستخدام الأموال والمساعدات العمومية الأخرى التي تلقتها، وذلك حسب الكيفيات والشروط المقررة في النصوص التشريعية والتنظيمية الجاري بها العمل) .
العلاقة مع المجلس الأعلى للحسابات:
تنص المادة 157 على مايلي :
( توجه المجالس الجهوية إلى المجلس نسخا من جميع التقارير المتعلقة بمراقبة التسيير ومراقبة استخدام الأموال العمومية التي تعدها، مشفوعة بملاحظات وآراء المسؤولين، والسلطات المعنية، ويمكن للمجلس أن يدرج في تقريره السنوي ملاحظات المجالس الجهوية ) .
تأكيد القيود على المتابعة من أجل أفعال جرمية :
تأكيدا للقيود الخاصة بخصوص المتابعة الجنائية لما قد تقف عليه المحاكم المالية من جرائم، أو أفعال قد توصف بكونها جرمية، وهو ما أشرنا إليه في حلقة سابقة مقترحين إلغاء هذه القيود لكونها أصبحت متجاوزة سياسيا ، وهكذا نصت المادة 159 على مايلي :
(تطبق كذلك المقتضيات العامة المنصوص عليها في المواد من 101 إلى 107 من الكتاب الأول من هذا القانون على المجالس الجهوية، ويمارس رئيس المجلس الجهوي سلطات الرئيس الأول ) .
وفي نفس الإطار تنص المادة 162 على أنه :
( لا تحول المتابعات أمام المجلس الجهوي دون ممارسة الدعوى التأديبية والدعوى الجنائية.
وإذا اكتشف المجلس الجهوي أفعالا من شأنها أن تستوجب عقوبة تأديبية، أخبر وكيل الملك بذلك الوكيل العام للملك الذي يخبر بدوره السلطة التي لها حق التأديب بالنسبة للمعني بالأمر، وتخبر هذه السلطة المجلس خلال أجل ستة (6) أشهر في بيان معلل بالتدابير التي اتخذتها.
وإذا كان الأمر يتعلق بأفعال يظهر أنها قد تستوجب عقوبة جنائية أخبر وكيل الملك بذلك الوكيل العام للملك، الذي يرفع النازلة من تلقاء نفسه أو بطلب من الرئيس الأول إلى وزير العدل قصد اتخاذ ما يراه ملائما، ويخبر بذلك السلطة التي ينتمي إليها المعني بالأمر، ويخبر وزير العدل المجلس بالتدابير التي اتخذها ).
وتجدر الإشارة إلى أن موضوع مسطرة المتابعة الجنائية وقيوده في القضايا التي تدخل أوليا في اختصاص المحاكم المالية ( المجلس الأعلى للحسابات والمجالس الجهوية للحسابات ) كانت من بين الدفوع الشكلية المثارة في بعض القضايا الجنائية منها :
ملف جنائي أمام غرفة الجنايات الابتدائية لدى محكمة الاستئناف بالدار البيضاء ( ملف عدد 1117/5/2007 حكم بتاريخ 03/07/2007 تحت رقم 598 له موقف في الدفع الشكلي المثار معروض حاليا على غرفة الجنايات الاستئنافية بالدار البيضاء ...
ملف جنائي أمام غرفة الجنايات الابتدائية لدى محكمة الاستئناف بأكادير، عدد : 525 /2005 لم يحكم بعد وله بدوره موقف في الدفع الشكلي المثار بهذا الخصوص .
ولنا عودة لمضمون الحكمين الاستئنافيين حول مناقشتهما لهذه النقطة القانونية ..