ضرورة إدخال تعديلات جوهرية حماية لمصالح المجالس الجماعية

قراءة في مشروع قانون الأملاك الجماعية

في خضم الانتخابات الجماعية لسنة 2009 أعدت الحكومة مشروع قانون رقم 09.02 المتعلق بالأملاك الجماعية.
ويتكون هذا المشروع قانون من أربعة أقسام خصص القسم الأول منه للأحكام العامة، والقسم الثاني للملك العام الجماعي، والقسم الثالث للملك الخاص الجماعي، أما القسم الرابع والأخير فخصص للأحكام المتفرقة.
*********
من خلال القراءة الوصفية لهذا المشروع نلاحظ أن واضعه حاول في بداية المادة 1 أن يعدد مشتملات الأملاك الجماعية وحددها في الملك الجماعي العام والملك الجماعي الخاص، إلا أنه في إطار نفس المادة وقع في خلط بين كيفية تكوين الرصيد العقاري للجماعة ونوعية هذه الأملاك، ذلك أن الاقتناء والوصايا والهبات وانتقال ملكية أراضي الدولة (الملك الخاص) مجانا في إطار تكوين مقر الجماعة (1) يدخل في تكوين الرصيد العقاري للدولة وليس مشتملاته.
أما بالنسبة للمادة 2 فقد عددت بعض أصناف الملك العام الجماعي وأوردت على سبيل المثال الطرق والمساحات الخضراء وميادين الألعاب والتجهيزات العمومية المخصصة للاستعمال الاداري والثقافي والرياضي، وكذا التجهيزات العمومية الجماعية ذات الطابع الصناعي أو التجاري، بالإضافة إلى منشآت وتجهيزات الإنارة العمومية والماء الصالح للشرب والتطهير.
ثم أتى المشروع بصيغة عامة مفادها أنه يدخل ضمن الأملاك العامة الجماعية كل العقارات التي تملكها الجماعة والمخصصة بكيفية صريحة لاستعمال العموم أو لتسيير مرفق عام جماعي.
ويلاحظ أن المشروع اقتبس هذين المعايير من المعايير المعتمدة في تمييز الملك العام للدولة، ولا سيما تحقق الشرطين المتمثلين في أن يكون الملك مملوكا لشخص من أشخاص القانون العام، وثانيا أن يكون مخصصا للمنفعة العامة. ويتم الانتفاع بهذا الملك إما عن طريق المرفق العام وهو ما عبر عنه المشروع بالتجهيزات الجماعية المخصصة للاستعمال الاداري... أو عن طريق التخصيص المباشر لانتفاع الجمهور.
وفي هذا الإطار كذلك يتعين التمييز بين نوعين من الاستعمالات:
أ الاستعمال المشترك، وصورته أن ينتفع الجميع بالمال العام على قدر المساواة ، مثاله الجولان في الطريق العام والتنزه في المناطق الخضراء.
ب الاستعمال الخاص بالمال العام، وصورته أن يستأثر أحدهم بجزء من الملك العام الجماعي خلال فترة زمنية محددة مقابل إتاوة يحددها المجلس الجماعي كما هو الشأن باستغلال الملك الجماعي من طرف صاحب مقهى أو التجار المتجولون (2)
أما المادية 3 فحاولت تعريف الملك الخاص الجماعي عن طريق تقنية الاستبعاد
( la technique de l élimination) والمتمثلة في اعتبار كل العقارات التي تمتلكها الجماعة وغير المخصصة لاستعمال العموم أو لتسيير مرفق عام جماعي فهي عقارات تابعة للملك الخاص الجماعي، وهي تقنية تقليدية، لم يستعملها قانون 19 أكتوبر 1921 المتعلق بالأملاك المختصة بالبلديات مثلا حين نص الفصل 6 منه على أنه يشتمل الملك الخصوصي للبلدية من العقارات أو الأبنية التي اشترتها البلديات أو على نفقتها لتخصيصها للإدارات أو لتستغلها بمقابل، وكذا قطع الأراضي اللازمة للتجزئة بداخل المدينة، والتي تكون تخلت عنها الدولة من ملكها الخاص للبلديات بعوض، وهذا عكس ما تضمنه الفصل 9 من ظهير 28 يونيو 1954 بشأن الأملاك التي تمتلكها الجماعات القروية كما وقع تعديله بتاريخ 25 نونبر 1958 الذي نص على انه يشمل الملك الخاص للجماعات المذكورة جميع الأملاك التي تمتلكها وغير المخصصة بملكها العام
ne sont pas affectés à leur domaine public) (وهو مصطلح ركيك خال من أي معنى، لأن التخصيص لا يتأتى من إرادة الجماعة وإنما من طبيعة الملك ذاته.
والجدير بالتنبيه ان الى مشروع القانون السالف الذكر استعمل العقارات فقط وادخلها ضمن الملك الجماعي واستثني الحقوق العينية العقارية كحق للزينة وحق السطحية وحق الانتفاع.. إلخ.
والملاحظ أن المادة 6 من المشروع أتت بقاعدة قانونية تتمثل في عدم إمكانية نزع ملكية الملك العام الجماعي أو ترتيب عليه حقوق عينية عقارية لم تتضمنها القوانين المنظمة للاملاك الجماعية السابقة، إلا أنها بقيت منسجمة مع الفصل 4 من القانون رقم 7.81 تتعلق بنزع الملكية لأجل المنفعة العامة وبالاحتلال المؤقت الصادر بتنفيذه الظهير الشريف المؤرخ في 6 ماي 1982 الذي نص على أنه لايجوز نزع ملكية المباني ذات الصبغة الدينية المعدة لإقامة مختلف الشعائر وكذا المقابر والعقارات التابعة للملك العام والمنشآت العسكرية.
والملفت للانتباه أن المشروع خص الملك الخاص الجماعي بقسم كامل مقسم إلى بابين، الأول تحت عنوان المعاملات العقارية والباب الثاني للاستغلال.
ولأهمية المعاملات العقارية في النسق العام للمشروع سنحاول الوقوف عنده بشيء من الإيجاز.
نصت المادة 33 من المشروع بأن كل المعاملات العقارية المتعلقة بالاقتناء أو التفويت أو المبادلة المتعلقة بالملك الخاص الجماعي وكذا ترتيب ارتفاقات عينية تعاقدية عليه تخضع لتداول المجلس الجماعي.
ولاتكون مقررات المجلس الجماعي قابلة للتنفيذ إلا إذا صادق عليها وزير الداخلية أو من يفوض له ذلك واستثناء من أحكام الفقرة السابقة يتولى العامل المصادقة على مقررات المجلس الجماعي الخاصة بعملية الاقتناء.
يلاحظ ان هذه المادة أوكلت إلى المجلس الجماعي صلاحية التداول بشأن كل العمليات العقارية المتعلقة بالأملاك الخاصة الجماعية ولاسيما التفويت أو الاقتناء أو المبادلات.
إلا أن هذه المادة لم تضف أية اضافة جديدة مادام الميثاق الجماعي نفسه أشار إلى أن من صلاحية المجلس الجماعي السهر على تدبير الأملاك الجماعية والمحافظة عليها وصيانتها ولهذه الغاية يبت في الاقتناءات والتفويتات والمعاوضات والاكتراءات وكل المعاملات المتعلقة بعقارات الملك الخاص (3)
وأنه طبقا لمقتضيات المادة 69 من الميثاق الجماعي فإن مقررات المجلس الجماعي لاتكون قابلة للتنفيذ ولاسيما تلك المتعلقة بالاقتناءات والتفويتات والمبادلات وبصفة عامة كل المعاملات المتعلقة بالملك الخاص الجماعي إلا إذا صادقت عليها سلطة الوصاية المتمثلة في وزير الداخلية أو من يفوض له بالنسبة للجماعات الحضرية والوالي أو العامل بالنسبة للجماعات القروية.
وهذا يعني أن مشروع القانون يحاول تركيز سلطة المصادقة في يد وزير الداخلية أو من يفوض له ذلك، والاستثناء ما تعلق بالإقتناءات ، حيث يتدخل العامل للمصادقة على العملية دون التفويتات أو المبادلة وفي هذا خرق صريح للمرسوم رقم 2.02.183 بتاريخ 5 مرس 2002 يغير ويتمم القرار الصادر في 31 دجنبر 1921 بتحديد طريقة تدبير شؤون الملك البلدي، وكذا المرسوم رقم 2.02.139 بتاريخ 5 مارس 2002 يتعلق بالمصادقة على مداولات مجالس الجماعات القروية المتعلقة بملكها الخاص والعام.
ذلك أن المرسوم الأول نص في ا لفصل 8 على أنه يتولى المصادقة على مداولات المجالس الجماعية المتعلقة بعمليات اقتناء وتفويت ومعاوضة العقارات التابعة للملك البلدي الخاص وبتدبير الملك العمومي البلدي كل من:
أ - وزير الداخلية عندما يتجاوز مبلغ الاقتناء أو التفويت أو المعاوضة 2500.000 درهم.
ب - والي الجهة المعنية عندما يساوي مبلغ الاقتناء أو التفويت أو المعاوضة الحد المذكور أو يقل عنه.
ج - والي الجهة كيفما كان مبلغ العمليات المذكورة عندما تكون ضرورية لإنجاز استثمارات يقل مبلغها عن 200 مليون درهم في قطاعات الصناعة والتصنيع الفلاحي والمعادن والسياحة والصناعة التقليدية والسكن تقع داخل نفوذهم الترابي.
ويحدد وزير الداخلية بقرار سقف عمليات اقتناء أو تفويت أو معاوضة أراض من الملك البلدي الخاص والتي يفوض الولاة المصادقة على المداولات المتعلقة بها إلى عمال العمالات والأقاليم.
وهي نفس المقتضيات التي وردت في المرسوم الثاني المتعلق بالمصادقة على مداولات مجالس الجماعات القروية وكلها مقتضيات مستوحاة من الرسالة الملكية الموجهة إلى الوزير الأول بتاريخ 9 يناير 2002 في موضوع التدبير اللامتمركز للاستثمار، مما يجعلنا نتساءل عن الأسباب الكامنة وراء هذا التراجع في الوقت الذي تطالب فيه الطبقات السياسية والمجتمع المدني بتخفيف قبضة الوصاية على مجالس الجماعات المحلية.
وما يثير الانتباه بخصوص العمليات العقارية كذلك ما تضمنته المادة 37 من مشروع القانون وهي التنصيص على ضرورة تداول المجلس بشأن قبول أو رفض للهبات وللوصايا المفتوحة للجماعة.
وهو إجراء أو مسطرة لانرى جدواها، ذلك أن عمليات الهبة أو الوصية الممنوحة للجماعة هي عملية عقارية تثري مالية الجماعة ولا نفقرها لذلك كان من الأجدى ترك صلاحية الرفض أو قبول الهبات والوصايا الى رئيس المجلس الجماعي دون الرجوع الى المجلس الجماعي انسجاما مع مضمون المادة 47 من الميثاق الجماعي لسنة 2002 التي نصت على أن رئيس المجلس الجماعي يدبر أملاك الجماعة ويحافظ عليها كما يباشر كل معاملة تهم الملك الخاص الجماعي، كما يعمل على حيازة الهبات والوصايا .
ومن أجل تخفيف التعقيدات المذكورة تضمن مشروع القانون في الفقرة الثانية من المادة 37 إمكانية رئيس المجلس الجماعي قبول الهبات والوصايا كإجراء تحفظي في انتظار تطبيق المقتضيات السابقة لكن ما المقصود بالاجراء التحفظي في مفهوم هذه الفقرة؟ هل الإجراء الوقتي أو الحجز التحفظي مادام باقي الفقرات يحيل على الفصل 455 من قانون المسطرة المدنية وهو الفصل الذي جاء في باب حجز المنقولات والعقارات.
وإذا كان الأمر كذلك فهذا يعني أن دور رئيس المجلس الجماعي لايتعدى وضع اليد على العقار ومنع الواهب أو الوصي من التصرف في العقار الموهوب أو الموصى به، ومن تم يحق له إجراء تقييد إحتياطي يتمثل في تسجيل الهبة أو الوصية في السجل العقاري إذا كان العقار المعني محفظا، أو تقييده في سجل التعرضات إذا كان العقار في طور التحفيظ، أو بسجل خاص يكون مودعا لدى المحكمة الابتدائية التي يتواجد بها العقار بالنسبة للعقارات غير المحفظة.
والتساؤل المطروح في هذا السياق هو إلى أي حد يستجيب المحافظ على الأملاك العقارية لهذا الطلب إذا لم يكن مدعما بقبول صريح للهبة أو الوصية؟ ثم ماذا لو أن المحافظ أو رئيس كتابة الضبط استجاب للطلب، ثم بعد ذلك تداول المجلس الجماعي وقرر رفض الهبة أو الوصية، فمن هو المختص بطلب التشطيب على التقييد بسجلات المحافظة العقارية وكذا السجل الخاص المفتوح لدى كتابة الضبط، فهل الواهب والوصي أم رئيس المجلس الجماعي أم كلاهما؟
والأكيد أن المشروع أتى بفقرة أخيرة من المادة 37 المذكورة يشير فيها الى أنه يتعين على رئيس المجلس الجماعي أن يطلب داخل 30 يوما الموالية لمداولة المجلس الجماعي، تقييد عقود الهبات أو الوصايا، في المرسوم للعقارية، أو في سجل التعرضات، أو إيداع مطالب تحفيظ العقارات غير المحفظة.
والمثير للانتباه كذلك أن المشروع قانون لم يرتب آثارا على الحالة التي يتباطأ رئيس المجلس الجماعي في القيام بهذه الإجراءات إلى حين انصرام أجل 30 يوما. وفي هذه الحالة هل يحق للمحافظ العقاري أو رئيس كتابة الضبط رفض تقييد عقود الهبات أو الوصايا؟ ثم هل باستطاعة الوصي أو الواهب الرجوع عن الهبة أو الوصية بحجة أن رئيس المجلس الجماعي لم يقم بالواجب مما يفسر بأنه رفض لقبول الهبة أو الوصية. خاصة أن الفصل 65 من قانون التحفيظ العقاري ينص على أنه يجب أن تشهر بواسطة تسجيل في السجل العقاري جميع الأعمال، والاتفاقات الناشئة بين الاحياء مجانية أو يعوض وجميع المحاضر المتعلقة بالحجز للعقارين.
كما أضاف الفصل 66 بأن كل حق عيني متعلق بعقار محفظ يعتبر غير موجود بالنسبة للغير الا بتسجيله وابتداء من يوم التسجيل في الرسم العقاري من طرف المحافظ على الأملاك العقارية.
لذلك نرى من اللازم ادخال تعديلات جوهرية على المشروع قانون لما في ذلك من مصلحة أكيدة للمجالس الجماعية، مع التنصيص على ضرورة إيداع نظير من دفتر المحتويات لدى المجالس الجهوية للحسابات بعد قيام العامل بالتأثير عليه، حتى يتمكن المجلس الجهوي للحسابات من تتبع عن كثب كل المعاملات العقارية التي تهم الملك الجماعي منذ إنشائه الى حين انتقال ملكيته للغير أو لجماعة مماثلة ولاسيما بمناسبة التقسيم أو ضم جماعة محلية إلى أخرى مع إلزامية تحفيظ كل الممتلكات العقارية الجماعية.
(1) ظهير 308.62. 1 بتاريخ 7 شتنبر 1963 بالإذن في التخلي للجماعات القروية بدون عوض عن قطع أرضية مخزنية لازمة لبناء دورة جماعية ، منشور بالجريدة الرسمية عدد 2656 بتاريخ 20 شتنبر 1963.
(2) أنظر استاذنا محمد مرغني: «المباديء العامة للقانون المدني»، دراسة مقارنة طبعة 1980 ، مطبعة الساحل الرباط ، ص 373 وما يليها.
3- أنظر الفقرة 6 من المادة 37 من الميثاق الجماعي الصادر في 3 أكتوبر 2002 كما وقع تعديله وتتميمه بتاريخ 18 فبراير 2009