الفقهاء يميزون بين المنشور التأويلي والتنظيمي

مفهوم القرار الإداري في التقليد الفقهي والاجتهادات القضائية

نشرنا في العدد المنصرم ضمن هذه الصفحة الجزء الإول من موضوع: (مفهوم القرار الإداري في التقليد الفقهي والاجتهادات القضائية) للأستاذ بن أحمد حوكا: باحث في العلوم الاجتماعية والقانونية، وفيما يلي تتمة البحث:
الطابع التنفيذي للقرار الإداري:
إضافة إلى الطابع الانفرادي يجب على العمل الاداري كي يكون قابلا للطعن أن يترجم ارادة السلطة الادارية ونزوعها نحو توليد آثار قانونية من شأنها تغيير الوضعية القانونية للأفراد كأن تخلق حقوقا أو التزامات جديدة . وهذا النشاط الاداري الذي بموجبه تولد الادارة آثارا قانونية تؤثر على المراكز القانونية للمواطنين يسمى بالمقرر التنفيذي تمييزا له عن المقررات الادارية غير التنفيذية و التي لاتخضع مبدئيا للطعن بالإلغاء، لسبب رئيسي هو كون هذه الأخيرة منعدمة الآثار القانونية وغير متوفرة على القوة الحقوقية المعترف بها للقواعد القانونية .
لكن ماذا اذا كانت هذه التدابير غير التنفيذية تمس في الواقع حقوق المواطنين ؟.
إن الجواب على هذا السؤال يقتضي تعريف القرارات غير التنفيذية وفحص مدى قابليتها للإلغاء.
إنها بعض الأعمال الانفرادية ذات الطابع الداخلي تنظم بها الادارة سير مرافقها أو توجه بها أنشطتها أو تتخذها من أجل تنفيذ القوانين أو من أجل التذكير بالقواعد التنظيمية والتشريعية، ونذكر من بينها :
- الأعمال التوجيهية:
وهي مجموعة من البيانات والإرشادات العامة الواجب اتباعها في ميدان من الميادين التي تستعمل فيها الادارة سلطتها التقديرية (دراسة الوضعية الفردية لكل موظف قصد اعداد قائمة للترقية )، فهذه التوجيهات لا يعترف لها عادة بالطابع التنظيمي لكون ذلك الاعتراف يفيد وجود سلطة تنظيمية مستقلة لدى الوزراء (وهو ما يخالف الدستور)، كما أنها لا تغير الوضعية القانونية للأفراد ولاتنشر بالجريدة الرسمية ، ولكن القرارات الفردية الصادرة تطبيقا لمقتضيات التوجيهات تشكل مقررات تنظيمية قابلة للطعن.
الأعمال التحضيزية:
وهي الشكليات التمهيدية التي تسبق اتخاذ مقرر اداري تنفيذي والتي لا تضيف عناصر جديدة للقانون كإجراء تحقيقات أو أبحاث تمهيدا لإصدار قرار تأديبي، وتستند هذه الشكليات اما على النصوص القانونية والتنظيمية أو على السلطة التقديرية للادارة، ومن الأعمال التحضيرية الأكثر تداولا :
- الآراء الاستشارية :
وهي من الأعمال التحضيرية التي تخضع لمصادقة السلطة الرئاسية؛ وبالتالي ليست لها الصبغة التنفيذية في حين يعد قرار المصادقة على رأي الهيئة الاستشارية قرارا اداريا يستوجب الطعن مثل الآراء الاستشارية التي تقدمها المجالس التأديبية قبل اعلان السلطة الرئاسية عن الجزاء و الآراء التي تقدمها المجالس المهنية تجاه أعضاء المهنة كمهنة الصيدلة، لكن عيوب المسطرة التحضيرية للمقرر يمكن أن تثار كوسائل اثباتية لرفع الطعن (الجهل بمبدأ حقوق الدفاع أمام المجلس التأديبي كمثال ).
-المقترحات :
وهي اجراءات غير تنفيذية لا تلحق ضررا بالمراكز القانونية لذوي المصلحة وبالتالي لا يطعن فيها بالالغاء الا اذا كانت أعمالا منتجة لآثار قانونية (اقتراح المجلس الأعلى للقضاء باحالة أحد القضاة على التعاقد ).
-الإنذارات أو الإشعارات :
عمل تطلب بموجبه الادارة من الفرد تنفيذ التزام معين أو الامتناع عن القيام بعمل أو بصفة عامة الانصياع للأوامر المتخذة، ولكن الإنذار بهذا المعنى يمكن أن يلحق الضرر بالمراكز القانونية للأفراد ومن هذه الإنذارات ما يطعن فيه بالالغاء ومنها ما يستبعده القضاء عن نطاق الالغاء .
فالانذار أو الاشعار يعد كعمل تحضيري اذا كان يشكل تمهيدا لمقرر اداري تنفيذي مثال:إشعار الموظف المنقطع عن العمل بضرورة الالتحاق بعمله، ولكن الإنذار أو التوبيخ يمكن اعتباره قرارا اداريا قابلا للطعن اذا كان قد أمر المتضرر بفعل شيئ يضر بمركزه القانوني ويغير وضعيته القانونية.
التبليغات :
قد يكون التبليغ مجرد رسالة عادية تخبر المعني بالأمر بالقرار الاداري المتخذ في حقه، كتبليغ الظهير الملكي بعزل قاض.وفي هذه الحالة لا يقبل الطعن بالإلغاء في هذه الشكلية القانونية نظرا لوجود امكانية الفصل بين التبليغ كشكلية مسطرية والقرار الاداري المبلغ به (قرار العزل مثلا).
أما في الحالة الأخرى التي يصعب فيها التمييز بين التبليغ والموضوع المبلغ به، حيث أن التبليغ يحمل في طياته أمرا بفعل شيء معين، مثل رسالة عامل مراكش الى طبيب أسنان يأمره فيها باغلاق عيادته الثانية محددا أجل النفاذ ففي هذه الحالة يكون التبليغ قابلا للطعن بالإلغاء.
- التحريات الإدارية :
يتعلق الإمر باثبات حالة معينة تمهيدا لاصدار السلطة الادارية قرارا اداريا تنفيذيا، وعلى العموم فان التحريات الادارية لا تخضع للطعن وذلك باعتبارها اجراءات تمهيدية غير تنفيذية .
- المنشورات الإدارية :
هي إجراءات إدارية داخلية تصدرها السلطة الادارية المختصة للأعوان التابعين لها بهدف تأويل أوتفسير التشريعات القائمة أو التذكير بالقواعد الموجودة وكيفية تنظيمها، ويعتقد الفقيه روسي أن المناشير الادارية ليس لها موقع في هرمية القواعد القانونية، ومع ذلك فقد لاحظ أن الموظفين يعتبرونه بمثابة القاعدة القانونية الواجب الامتثال لها،أما الادارة المغربية فتميل الى تطبيق مقتضيات المنشور حتى ولو كان يخالف النصوص القانونية والتنظيمية ،وهكذا فمن الناحية العملية فمفهوم المنشور يعني حقائق متباينة اذ يميز الفقهاء بين كل من :
-المنشور التأويلي :
يهدف إلى إعطاء تأويل مناسب للقوانين والتنظيمات القائمة، حيث انه عادة لا يضيف أحكاما جديدة، ولهذا لا يقبل الطعن فيه بالإلغاء، باعتباره عملا يدخل في نطاق التدابير الداخلية للادارة وليس من شأنه أن يولد حقوقا أو واجبات تجاه المواطنين، ولكن يولد بالنسبة للموظف واجب الامتثال الرئاسي، وقد ينصب المنشور على تأويل عمل تشريعي أو قضائي أو اداري.
- المنشور التنظيمي :
انه المنشور الذي يغير النظام القانوني السائد بفرضه التزامات جديدة على الأفراد أو خلق حقوق لفائدتهم. ويصبح بموجب ذلك مثل النصوص القانونية التنظيمية، كما أنه يضيف قاعدة من شأنها التأثير على مصالح المواطنين و يعتمده رجل الادارة من أجل خلق قواعد جديدة تتجاوز اختصاصه، ويرى أغلب الفقهاء أن هذا النوع من المناشير هي الوحيدة القابلة للطعن بالإلغاء، وبالتالي فخرق مقتضيات منشور تنظيمي يعني خرقا للشرعية التي تختص المحاكم الادارية بحمايتها.
*************
المراجع:
مولاي إدريس الحلابي الكتاني « - م.إدريس الحلابي الكتاني :_ اجرات الدعوى الإدارية _ 2001 ، مطبعة دار السلام ,ط1
«الإجراءات المتبعة أمام المحاكم الادارية» REMALD ( سلسة مواضيع الساعة)، العدد 9، 1997 .
عبدالله حداد : القضاء الإداري على ضوء إحداث المحاكم الإدارية، منشورات عكاظ، 1994ص 103 .
عبد الله حداد :(القضاء المغربي على ضوء القانون المحدث للمحاكم الادارية) 1994
M.Rousset : ( Le contentieux administratif ) édition La porte, 1992
M.Rousset BASRI ; BELHAJ ; GARAGNOU : » Le droit administratif marocain « 6éme édition la porte 1992.
J.Essaid : » Introduction à L_étude de droit « 1992
Colloque N_ 14 : » Droit et pratique au Maroc « Fac de droit Fès, 1994.