الرقابة على دستورية القوانين في المغرب.. الرقابة السياسية والرقابة القضائية

إن الرقابة على دستورية القوانين تتخذ شكلين: رقابة سياسية (قبلية) ورقابة قضائية (بعدية)، ويقصد بها عملية التحقق من مدى تطابق القوانين للدستور، لذلك يصطلح عليها بالرقابة الدستورية، عن طريق معاينة مطابقة القوانين للدستور، قبل إصدارها، أو بعد أن تصبح نافذة. وبذلك تتخذ مسألة مراقبة دستورية القوانين طريقتين: الرقابة الوقائية وتمتد أيضا إلى النظام الداخلي
لمجلسي النواب والمستشارين، الذي لا يخضع لمسطرة الإصدار، وهي رقابة وجوب بإحالة من طرف رئيس كل مجلس، عكس القانون العادي الذي لا يخضع للرقابة الدستورية إلا بناء على طعن يمارسه ذوي الصفة، وهي ما تعرف بالرقابة السياسية، والرقابة القضائية التي تكون في شكل مراقبة عن طريق دعوى أصلية، أي رقابة الإلغاء، أو المراقبة بواسطة الدفع، أي رقابة الامتناع. ففي الحالة التي تقام بشأنها دعوى لدى الهيئة القضائية المختصة للنظر في الطعن المتعلق بعدم دستورية القانون، إنما يراد من تلك الدعوى إصدار حكم يقضي بدستورية القانون أو عدم دستوريته. فإذا صرح القضاء بعدم دستورية القانون، فإنه يعلن إبطاله وإلغاءه. وهذا الطريق من الطعن يعتبره الفقه الدستوري برقابة الإلغاء. أما الرقابة عن طريق الدفع أو رقابة الامتناع فتكون عندما يقرر القاضي استبعاد العمل بقانون معين، ولا يعمل بمقتضياته بناء على دفع يثار من أحد أطراف الخصومة، والقانون الذي استبعد يوصف بأنه غير مطابق للدستور أو كونه غير دستوري.
إن ما يميز الرقابة عن طريق الدفع أو رقابة الامتناع، كونها تمارس من طرف المحاكم العادية، ولا يحتاج الأمر إلى التوجه إلى محكمة متخصصة قد تحدث لهذه الغاية. لكن الدستور المغربي ذهب عكس ذلك، وأسندها إلى المحكمة الدستورية بمقتضى الدستور الجديد، علما أن الرقابة الدستورية تعتبر أهم وسيلة لضمان حماية حقوق الأفراد وحرياتهم من أي تجاوز للسلطة، لكنها تبقى وظيفة رقابية يباشرها ذوي الصفة في تقديم الطعن بعدم الدستورية وهم:
الملك 2) رئيس الحكومة 3) رئيس مجلس النواب 4) رئيس مجلس المستشارين 5) خمس أعضاء مجلس النواب 6) أو أربعين عضوا من أعضاء مجلس المستشارين.
إن فلسفة الدستور هي التي تحدد شكل الرقابة (سياسية أو قضائية) والجهات المخول لها ممارستها مباشرة، عن طريق إقامة الدعوى أمام المحكمة المختصة، أو قد يكون بطريق غير مباشر، بواسطة ممارسة رقابة الامتناع أو الرقابة بواسطة الدفع أمام المحاكم العادية، مع تحديد الجهات المخول لها مباشرة مسطرة الرقابة على دستورية القوانين. لكن الرقابة الدستورية قد تنشأ أيضا بمناسبة التنازع الإيجابي بين الحكومة والبرلمان فيما يتصل بانعقاد الاختصاص في المجال التشريعي، استنادا إلى مجال القانون (الفصل 46 من دستور 1996) ومجال التنظيم (الفصل 47 من دستور 1996).
إنه من المعلوم أن الدستور يسمو على سائر السلطات العامة في الدولة، ولا يجوز خرق أو انتهاك أحكامه، فالسلطة التنفيذية ملزمة بالتقيد به، والسلطة التشريعية بدورها مطلوب منها احترام مقتضيات الدستور عن طريق إعمال مبدأ تدرج القواعد القانونية، بألا تصدر تشريعات تخالف روح الأحكام الدستورية النافذة، وإلا اعتبرت تلك النصوص غير مشروعة، يترتب عن ذلك الحكم بعدم دستوريتها لمخالفتها سلطة التأسيس (أي الدستور) كوظيفة يتولاها القضاء الدستوري.
وهذا النمط من الرقابة أخذ به دستور فرنسا لسنة 1958 لحماية الشرعية الدستورية، وسايرته في ذلك الدساتير المغربية.
إن العمل بالرقابة السياسية (رقابة وقائية) على القوانين، وعلى النظام الداخلي لمجلس النواب ومجلس المستشارين كسلطة تشريعية، الغاية من ذلك إصدار نصوص لا تخالف الدستور، وهي رقابة إجبارية تمارسها المحكمة الدستورية التي لها الحق في ذلك بمقتضى دستوري.
لكن في المقابل، توجد رقابة اختيارية قد تباشرها الجهة التي تملكها، وقد لا تتولاها لاعتبارات معينة، كما هو حال المراسيم بمثابة قوانين، التي تخرج من رقابة المحكمة الدستورية، وهذا ما يعزز فرضية إصدار قوانين مخالفة للدستور لم تكن محل رقابة سياسية سابقة، وقد لا يتم تدارك الأمر إلا عن طريق الأخذ والعمل بمبدأ الرقابة القضائية كرقابة بعدية أو لاحقة لإصدار القوانين، لأنه قد يصدر قانون يتضمن مقتضيات مخالفة للدستور (القانون العادي) في حال عدم الطعن فيه من طرف ذوي الصفة. وفي هذا الإطار نكون أمام رقابة اختيارية عكس الرقابة الوجوبية، التي تستلزم تدخل القضاء الدستوري (المحكمة الدستورية) ومجالها القوانين التنظيمية وعمليات الاستفتاء، والأنظمة الداخلية لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين.
إن أمر التحقق من مطابقة القانون للدستور يسند إلى هيئة تتخذ شكل رقابة سياسية أو قضائية، وهذا ما يجعل من الرقابة الدستورية على القوانين أن تكون إما: رقابة سياسية (المبحث الأول) أو رقابة قضائية (المبحث الثاني).
المبحث الأول : في الرقابة السياسية على دستورية القوانين:
تسمى بالرقابة السياسية لكونها رقابة قبلية تتولاها هيئة دستورية تتكون من أعضاء ينتدبون عن طريق مسطرة التعيين، يفترض فيها الاستقلالية عن جميع السلطات التنفيذية والتشريعية والقضائية لكونها تمارس اختصاصات قضائية قبل إصدار القانون ليكون نافذا. ويصفها الفقه الدستوري بالرقابة الوقائية، وظيفتها التحقق من مطابقة التشريع للدستور. فهي بذلك رقابة قبلية أو سابقة على إصدار القانون، بحيث لا يكون القانون نافذا إلا بعد إعمال مبدأ الرقابة من طرف الهيئة المسند إليها ممارسة الاختصاص المذكور، عادة ما تتولاه هيئة كالغرفة الدستورية أو المجلس الدستوري أو المحكمة الدستورية، وذلك تبعا للأنظمة الدستورية لكل بلد. ففرنسا تعتبر الوطن الأم لنشأة هذا النوع من الرقابة، يضطلع بها المجلس الدستوري، وفقا لما قرره دستور 1958 في المادة 56. وفي المغرب اضطلعت بتلك الوظيفة في البداية الغرفة الدستورية (دستور 1962)، ثم المجلس الدستوري (دستور 1992 والتأكيد عليه في دستور 1996)، لتتقرر في دستور 2011 تسمية الهيئة بالمحكمة الدستورية، وهذا الشكل من الرقابة عادة ما يفحص دستورية القوانين، والنظر في الطعون الانتخابية التي تهم الانتخابات التشريعية الخاصة بمجلس النواب ومجلس المستشارين، وهي إما رقابة اختيارية أو رقابة وجوبيه تسمى الرقابة الأصلية، لكن قد يحدث أن تمارس الهيئة المكلفة بالرقابة الدستورية على القوانين رقابة عرضية قد تعاينها بمناسبة النظر في طعن معروض عليها.
إن القيام بالرقابة الدستورية على القوانين اختصاص مطلق مسند إلى المحكمة الدستورية بمقتضى الدستور، لا يشاركها فيه القضاء بأي شكل من الأشكال، سواء تعلق الأمر بممارسة رقابة الإلغاء أو رقابة الامتناع. فالدستور المغربي لم يقرر للافراد حق الدفع بعدم دستورية القوانين أمام القضاء الدستوري مباشرة، وبالمقابل أجاز إثارة الدفع بعدم دستورية قانون معين بمناسبة النظر في قضية معروضة على المحاكم (مدنية، جنائية، إدارية أو تجارية). إن القاضي الدستوري ملزم بتحقيق العدالة الدستورية عن طريق إعمال مبدأ مراقبة مدى مطابقة القوانين للدستور، علما أن المراسيم لا تخضع للرقابة الدستورية للمحكمة الدستورية، بل أقر القانون رقم 41.90 المحدث للمحاكم الإدارية صراحة بأن النظر في مشروعية المراسيم هو من اختصاص محكمة النقض، وبذلك فالدستور المغربي لم يدرج رقابة دستورية المراسيم من ضمن صلاحيات المحكمة الدستورية، وهي بذلك تندرج ضمن مسطرة رقابة المشروعية كاختصاص مسند إلى القضاء الإداري وليس إلى القضاء الدستوري.
* محام، دكتور في الحقوق
الفرع الأول: القوانين العادية والقوانين التنظيمية كمجال للرقابة والدستورية:
لقد أشار الدستور المغربي إلى أن القانون يصدر عن البرلمان بالتصويت (طبقا للفقرة الأولى من الفصل 45 من دستور1996 )، يقابله الفصل 70 من دستور 2011 كوظيفة تشريعية، علما أن العملية التشريعية بمقتضى الدستور، يتقاسمها كل من البرلمان والحكومة.
إن مجال القانون العادي تم تحديده بموجب الفصل 46 ومواد أخرى من دستور 1996، يقابله الفصل 71 من دستور 2011، في حين أن مجال القوانين التنظيمية يتميز بأنه اختصاص يمارس بناء على مقتضى دستوري صريح، بحيث لا يجوز للبرلمان سن قانون تنظيمي إلا أمام صراحة المشرع الدستوري، كما أنها تخضع للرقابة الوجوبية القبلية المباشرة للمحكمة الدستورية لكونها من المقتضيات المكملة للمحكمة للدستورية.
أولا: القوانين العادية كمجال للرقابة الدستورية: المجال التشريعي
إن الرقابة الدستورية على القوانين العادية مناطها التحقق من مدى مطابقة القانون مع الدستور، تمارسها المحكمة الدستورية بصفة قبلية، والتي تهم الجانب
الشكلي كما الجانب الموضوعي للقانون، وهي رقابة غير وجوبية، أي كونها اختيارية.
طبقا للفصل 46 من دستور الفصل 71 من دستور 2011:
فمجال القانون يشمل: الحقوق الفردية والجماعية، تحديد الجرائم والعقوبات الجارية عليها، المسطرة المدنية والمسطرة الجنائية وإحداث المحاكم، النظام الأساسي للقضاة، النظام الأساسي للوظيفة العمومية، الضمانات الأساسية الممنوحة للموظفين المدنيين والعسكريين، النظام الانتخابي لمجالس الجماعات المحلية، نظام الالتزامات المدنية والتجارية، إحداث المؤسسات العمومية، تأميم المنشآت ونقلها من القطاع العام إلى القطاع الخاص، التصويت على قوانين الإطار.
تنضاف إلى المجال التشريعي المذكور، بمقتضى الفصل 46 من 1996 (الفصل 71 من دستور 2011) اختصاصات أخرى موزعة على أبواب الدستور تتمثل في: حدود ممارسة الحريات العامة (الفصل 9)، الإجراءات الجنائية (الفصل 10)، ضمان حق الملكية والمبادرة الخاصة (الفصل 15)، إحداث التكاليف وتوزيعها (الفصل 17)، المعاهدات التي تلزم مالية الدولة (الفصل 31)، قانون الإذن (الفصل 49)، إصدار قانون المالية ومخططات التنمية (الفصل 50)، اختصاص المجلس الأعلى والمجالس الجهوية للحسابات وقواعد تنظيمها وطريقة سيرها (الفصل 99).
يستخلص إذن بأن مجال البرلمان في سن القوانين محدود بمقتضى الدستور على سبيل الحصر، مع إسناد ما دون ذلك للسلطة التنظيمية (القوانين التنظيمية)، كما هو ظاهر من الفصل 72 من دستور 2011، الذي نص: «يختص المجال التنظيمي في المواد التي لا يشملها اختصاص القانون».
ثانيا: القوانين التنظيمية (Lois organiques) كمجال للرقابة الدستورية: المجال التنظيمي
إن سن القوانين التنظيمية يتم استنادا إلى نص دستوري لكونها توصف بالقوانين المكملة للدستور، وهي تخضع وجوبا للرقابة الدستورية. هذه القوانين التنظيمية، لا تختلف عن القوانين العادية، إلا من حيث الشكل كمعيار يميزها، كونها تخضع الى قيود إجرائية غير تلك المعمول بها في مجال إصدار القوانين العادية، وتتمتع بحماية أكبر من القوانين العادية، تتخذ
شكل حماية قبلية وحماية بعدية. بالنسبة للحماية القبلية تكون حين تدفع الحكومة بعدم قبول كل اقتراح أو تعديل لا يندرج ضمن صلاحيات السلطة التشريعية، يتولى المجلس الدستوري (المحكمة الدستورية) الفصل في الخلاف داخل أجل 8 أيام بطلب من أحد مجلسي البرلمان أو من الحكومة، لأنه لا يمكن إصدار الأمر بتنفيذ القوانين التنظيمية، إلا بعد أن تصرح المحكمة الدستورية بمطابقتها للدستور (الفصل 85).
وتجدر الإشارة في هذا الإطار إلى أنه بالإضافة إلى القوانين التنظيمية، توجد أيضا المراسم التنظيمية، فإذا كان المرسوم يستند إلى قانون معين، يكيف بأنه مرسوم تطبيقي، وإذا كان يستند إلى الدستور فهو يعتبر مرسوما تنظيميا مستقلا.
وتأسيسا على ما سبق، فإن الفصل 48 من دستور 1996 أجاز للحكومة بأن تغير بمرسوم النصوص التشريعية، من حيث الشكل، بعد موافقة المجلس الدستوري، إذا كانت تدخل ضمن مجال السلطة التنظيمية، ويتعلق الأمر بالنصوص التي صدرت في شكل قانون، أو ظهير أو مرسوم ملكي أو ظهير بمثابة قانون أو مرسوم ملكي بمثابة قانون. وبناء على ذلك، يمكن اللجوء إلى مسطرة تغيير القوانين (التشريع) بمقتضى مرسوم، بعد موافقة المحكمة الدستورية، إذا كان مضمونها يدخل في مجال من المجالات التي تمارس فيها السلطة التنظيمية اختصاصها (الفصل 73 من دستور 2011) . إن مواد الدستور، التي تهم المجال التنظيمي، أي القوانين التنظيمية، عادة ما تكون محصورة، كما هو حال الدستور المغربي، والتي تهم بصفة أساسية تنظيم السلطات العامة وسير المؤسسات الدستورية، كما يلاحظ من فصول دستور 2011: 5 و7 و10 و14 و15و 29 و44 و49 و62 و63 و112 و116 و131 و133 و146 و153. ويستخلص بأن فصول الدستورية، التي تتعلق بالقوانين التنظيمية، بلغت 16 فصلا مقابل 9 في دستور 1996 (14 و21 و37 و38 و42 و50 و80 و92 و95)، وبذلك يبدو أن مجال السلطة التنظيمية قد توسع في الدستور الجديد، مقارنة مع دستور 1996، لكنهما معا لم يعرفا القوانين العادية أو القوانين التنظيمية، علما أن القوانين التنظيمية هي تلك القوانين التي يعترف لها الدستور بهذه الصفة، وتخضع لإجراءات خاصة، أهمها الرقابة الوجوبية أو الإجبارية للقضاء الدستوري.
الفرع الثاني: اختصاصات المحكمة الدستورية في مجال الرقابة الدستورية:
تقرر إحداث المحكمة الدستورية في المغرب بمقتضى دستور 2011 (الفصل 129) وتختص بممارسة الرقابة على دستورية القوانين، إذا تضمنت الفقرتين 1 و2 من الفصل 132 من الدستور «تمارس المحكمة الدستورية الاختصاصات المسندة إليها بفصول الدستور، وبأحكام القوانين التنظيمية، وتبت بالإضافة الى ذلك في صحة انتخاب أعضاء البرلمان وعمليات الاستفتاء . تحال الى المحكمة الدستورية القوانين قبل إصدار الأمر بتنفيذها، والأنظمة الداخلية لكل من مجلس النواب ومجلس المستشارين قبل الشروع في تطبيقها لتبت في مطابقتها للدستور»، كما أضاف الدستور الجديد اختصاصا لم يكن مألوفا في الدساتير السابقة أو في القوانين العادية، ويتعلق الأمر بالاختصاص المتعلق بالنظر في كل دفع يتعلق بعدم دستورية قانون (الفصل 133)، هذا النوع من الرقابة يعرف بالرقابة عن طريق الدفع أو رقابة امتناع.
إنه بمقتضى التعديلات الدستورية، تم التأكيد من جديد بأن المحكمة الدستورية تحتكر مجال الرقابة على دستورية القوانين، سواء تعلق الأمر بالرقابة الوقائية (الرقابة السياسية)، التي تتوخى بأن يصدر القانون بشكل مطابق للدستور، أو تعلق الأمر بالرقابة عن طريق الدفع (رقابة امتناع). وعلى هذا الأساس، يستخلص بأن الدستور المغربي أخذ بالرقابة السياسية والرقابة عن طريق الدفع مع احتكار مجال الاختصاص للمحكمة الدستورية، لمعنى عدم جواز البت في دستورية القوانين من طرف المحاكم (مدنية، جنائية، إدارية، أو تجارية). فالرقابة الدستورية على القوانين هي الآلية التي تضمن للدستور سموه، تطبيقا لمبدأ التدرج في قوة القواعد القانونية، بحيث يتعين وجوبا أن تكون القاعدة الأدنى تطابق القاعدة الأعلى درجة وإلا اعتبرت باطلة، وهو المبدأ المدني الذي أخذ به دستور 2011 في فصله 6، مؤكدا « تعتبر دستورية القواعد القانونية، وتراتبيتها، ووجوب نشرها، مبادئ ملزمة «.
إن الرقابة الدستورية يراد منها إقران توازن بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، في إطار العمل بمبدأ دولة القانون الذي يستلزم القبول بسلطة الدستور دون تعسف من أي سلطة كانت، وأعمال الرقابة الدستورية تشمل القوانين التنظيمية والعادية، والقانون الداخلي لمجلس النواب ومجلس المستشارين. ونشير إلى أن قرارات المحكمة الدستورية غير قابلة للطعن، فهي ملزمة لجميع السلطات العامة وجميع الجهات الإدارية والقضائية، علما أن الرقابة الدستورية على القوانين نوعان إما إجبارية أو اختيارية.


مصطفى بن شريف