Les contrats de gestion déléguée posent de sérieux problèmes allant de l'absence d'un cadre réglementaire propre, au non-respect des engagements contractuels qui se terminent souvent devant les tribunaux à l'efficience même de ce mode de gestion lorsque certaines communes n'ont même pas évalué leurs besoins. La Cour régionale des comptes de la région de Rabat s'est penchée sur les services de collecte des déchets ménagers. Et autant dire qu'il y a à boire et à manger. La gestion déléguée a souvent plus posé des problèmes qu'elle en a résolu au Maroc ! Ce mode de contrats, dont les autorités publiques sont très friandes depuis plus de deux décennies, a atterri chez nous sans préparation au préalable, notamment un cadre réglementaire précis et à jour, qui protège les contractants, droit et obligations, ce qui explique souvent que les contrats prennent fin de façon inamicale ! Les cas dans ce sens sont légion. Dans la région concernée, l'objet de ces contentieux concerne principalement l'application des pénalités, la facturation et le paiement des arriérés. Dans plusieurs cas, ces litiges auraient pu être évités par la mise en place de procédures, de formalisation des relations avec les délégataires et au recours aux protocoles de fin de contrats. L'enchevêtrement de tant de problèmes liés à la gestion déléguée la vide de son essence même : à savoir une efficience et un gain en coût en délégant l'exécution d'un service à un délégataire avec en prime la satisfaction du citoyen qui est le client final de la prestation. Dans ce sens le récent rapport réalisé par la Cour régionale des comptes de la région de Rabat-Salé-Kénitra (CRC), évaluant l'exécution des contrats de gestion déléguée des services de collecte des déchets ménagers et assimilés au niveau de la région invite à réfléchir. Ce rapport met en évidence les principales caractéristiques liées à ce mode de gestion, d'une part, et en évaluant les processus de contractualisation et d'exécution des contrats conclus, d'autre part. Autant dire qu'il s'agit d'une véritable radioscopie d'un secteur qui souffre de problèmes endémiques et structurels qui incombent aussi bien aux délégataires qu'aux communes, mais aussi inhérents à ce mode de gestion. En effet, la CRC a basé son travail sur 21 missions de contrôle effectuées depuis 2016, de quoi avoir de la profondeur pour analyser les évolutions majeures de ce mode de gestion sur le terrain et en sonder les principaux problèmes structurels. Comme en témoigne le nombre croissant des contrats passées au niveau de la région, passant de 6 avant le lancement du programme national des déchets ménages (PNDM) en 2008 à 26 contrats à fin 2019. Ce qui multiplie de surcroît les problèmes liés à la gestion de ces contrats, notamment la faiblesse des ressources humaines capables d'effectuer des contrôles sur le terrain. Aussi, cette progression a-t-elle induit une augmentation des investissements à réaliser par les délégataires, à 419 MDH pour les contrats en cours. Et autant le dire, ces investissements, qui sont un engagement contractuel, ne se concrétiseront pas tous, comme le souligne la rapport à juste titre d'ailleurs. Certes, la gestion des services de collecte et de nettoiement a connu au niveau de la région une évolution notable depuis l'adoption du mode de gestion déléguée, les opérations de collecte et de nettoiement ont atteint un taux de 97 % dans le milieu urbain a atteint 97%, toujours est-il que des insuffisances persistent dans la mise en œuvre des contrats conclus. On note également que les dépenses afférentes à cette gestion déléguée ont connu une augmentation en termes de valeur totale, en passant de 279 MDH en 2012 à 504 MDH en 2018, et en termes de leur part dans les dépenses de fonctionnement des communes concernées, qui s'est établi à 20% en 2018. Les délégants y sont pour beaucoup En ce qui concerne l'investissement par habitant, des écarts significatifs apparaissent entre communes. Ce constat s'explique, d'une part, par les exigences de chaque commune en ce qui concerne la qualité de la prestation, et d'autre part, par l'importance du nombre d'habitants. D'ailleurs, ce sont les petites et moyennes communes (15.000 à 57.000 habitants) qui détiennent le plus fort ratio de dépenses d'investissement par habitant, sachant que la moyenne de la région est de 139 DH/Hab. Aussi, les coûts de la gestion déléguée des services de collecte et de nettoiement des déchets ménagers et assimilés dans la région ont-ils progressé de façon constante, impactant la capacité financière des communes. Le chiffre d'affaires global et annuel des principaux12 contrats de la région est passé de 279 MDH en 2012 à en 2018, soit une augmentation de 80% sur 6 ans et une évolution annuelle de 10 %. Plusieurs petites communes et à modeste gisements de déchets ménagers ont opté pour la gestion déléguée bien que la gestion directe de la collecte des déchets dans celles-ci ne présente pas de difficultés comparables à celles des grandes communes. D'autant plus que le recours à ce mode de gestion ne s'est pas basé sur des études justifiant ce choix, surtout que, dans certains cas, le dépassement des insuffisances liées à cette gestion directe nécessiterait juste un renforcement des investissements et un accompagnement technique pour améliorer la gestion. Le rapport qui soulève le retard considérable enregistré dans l'adoption des plans directeurs préfectoraux et provinciaux de gestion des déchets ménagers dans la région, note que la région a connu la réhabilitation de quatre décharges seulement sur un total de 15 arrêtées par les études des plans directeurs et aucun centre d'enfouissement et de valorisation (CEV), sur 10 programmés, n'a été aménagé dans le cadre de ce programme. Sans oublier également que les communes ne recourent pas aux études préalables pour déterminer leurs besoins, les coûts d'investissement et d'exploitation, et les méthodes de mise en œuvre du service. En plus, elles ne tiennent pas suffisamment compte de leurs spécificités lors de la conception des contrats, et ne fixent pas des objectifs à atteindre et des indicateurs de mesure de la performance. De surcroit, la CRC note la capacité limitée des comités de suivi à résoudre les problématiques qui leur sont posées. De plus, les communes n'allouent pas les ressources nécessaires pour le contrôle opérationnel des services rendus. Par ailleurs, elles n'ont pas suffisamment d'informations pour s'assurer que les délégataires respectent leurs obligations. Le choix du délégataire et l'effet domino La Cour régionale des comptes a noté, à maintes reprises, l'existence d'une asymétrie d'informations entre les autorités délégantes et les délégataires. Ces derniers en tant que producteurs principaux de l'information, relative à l'exécution des contrats, ne font pas l'effort nécessaire pour communiquer aux délégants les informations contractuelles. Les exemples les plus saillants sont le non accès au système du suivi du délégataire, l'insuffisance de l'information opérationnelle des rapports journaliers et la production non exhaustive de l'information au niveau des rapports annuels du délégataire. L'aspect financier pose également problème, car la fragilité financières des communes, surtout les plus petites, est caractérisée par une cumulation des arriérés de paiement et par ricochet une dégradation de la qualité du service. Par voie de fait, l'équilibre financier envisagé lors de la conclusion des contrats se trouve généralement fragilisé par plusieurs facteurs, notamment par les avenants conclus en cours d'exécution des services et suite à la réalisation partielle des programmes d'investissements. De surcroit, les arriérés de paiement avaient atteint 92 MDH à la fin de l'année 2018, induisant plusieurs contentieux judiciaires (sept jugements à l'encontre de quatre communes pour un montant global de 39 MDH et quatre contentieux sont toujours en cours de procédure judiciaire). De leur côté, certains délégataires ne respectent pas leurs engagements contractuels en matière d'investissement. Ils recourent soit à l'apport partiel du matériel proposé ou à des acquisitions non conformes aux exigences contractuelles. La CRC note d'ailleurs que certains délégataires recourent au leasing pour financer leurs investissements au lieu du mode contractuel. « Bien que le recours au leasing soit régulier, ce mode de financement comporte un risque sur la continuité du service en cas de rupture avant terme du contrat, vu que ces investissements restent propriété de la société de leasing », explique-t-on. Il y a lieu de signaler un fait très important, est qu'en l'absence d'un texte règlementaire relatif à la procédure de mise en concurrence, les règlements de consultation ont prévu, pour le choix du délégataire, une procédure inspirée de celles des marchés publics, ce qui ne permet pas une appréciation intégrée des offres techniques et financières des concurrents. Sans compter que 13 contrats, sur les 26 en cours, ont fait l'objet d'avenants, sachant que le recours à ces actes modificatifs des contrats initiaux est strictement encadré par la loi n°54.05. L'objet de ces avenants porte généralement sur des aspects à forte incidence financière. Il s'agit de la prorogation de la durée du contrat de six mois, l'intégration de la masse salariale communale, le changement du régime de facturation (tonnage au forfait) et l'augmentation dans la masse des travaux. Quant à l'efficience du service rendu, la CRC relève des carences principalement liées au remplacement des méthodes de collecte proposées par des méthodes traditionnelles, au mélange des gravats avec les déchets ménagers, à l'insuffisance du personnel affecté au nettoiement manuel, et à l'exécution partielle du balayage mécanique. En plus, les délégataires n'ont pas pris suffisamment d'initiatives pour honorer leurs obligations relatives aux programmes de formation et à la sensibilisation et la communication avec les usagers et les grands producteurs de déchets. Pour pallier les insuffisances constatées en termes de moyens de contrôle, plusieurs contrats, de 3ème génération, ont prévu l'appui des opérations de contrôle en leurs allouant un prélèvement annuel fixé entre 1 et 2% du chiffre d'affaires, hors taxes, de la gestion déléguée. Cependant, la mise en œuvre de cette prescription se heurte à la non définition d'un mécanisme juridique pour l'utilisation de ces fonds. Les communes risqueraient, à l'échéance des contrats, de perdre ces fonds si cette situation persiste. Quelques recommandations de la CRC de la région de Rabat La Cour régionale des comptes a émis un ensemble de recommandations lors de chaque mission de contrôle de la gestion des contrats gestion déléguée des services de collecte des déchets ménagers et de nettoiement. Notamment, de procéder aux études préalables et aux concertations suffisantes permettant de déterminer le mode de gestion approprié et de définir les besoins à satisfaire, tout en veillant à tenir compte des spécificités du territoire (principalement le nombre d'habitant et le gisement des déchets) et des capacités financières. Justement, sur le plan financier, il est recommandé d'implémenter un système de comptabilité analytique qui, permettra d'arrêter les composantes des coûts contractuels, afin de permettre une appréciation objective de l'équilibre financier du contrat et garantir sa soutenabilité. La mise en place des outils d'opérationnalisation du financement par redevances pour les gros producteurs est également un plus. Et pas que dans la région, puisqu'il est plus que temps de mettre sous la loupe certains choix avant d'anticiper leur devenir.
