كتاب هو الأول من نوعه في تاريخ الحياة البرلمانية المغربية:أضواء على النظام الداخلي الجديد لمجلس النواب

طبقا لمقتضيات الفصل الأربعين من الدستور سيفتتح يومه الجمعة الثانية من شهر أكتوبر جلالة الملك محمد السادس الدورة الأولى من السنة التشريعية الجديدة للبرلمان، وقد سبق لمجلس النواب في السنة التشريعية الماضية أن صادق على مقترح المراجعة الشاملة لنظامه الداخلي، استجابة للدعوة الملكية إلى ضرورة إعادة النظر في النظامين الداخليين لمجلس النواب ومجلس المستشارين، في حين مازال ينتظر من مجلس المستشارين مراجعة نظامه الداخلي. وقد صدر للنائب البرلماني رشيد المدور كتاب في الموضوع يحمل عنوان: النظام الداخلي لمجلس النواب: دراسة وتعليق، وقد أشاد السيد عبد الواحد الراضي، رئيس مجلس النواب، في تقديمه بأهمية هذا البحث الذي يعتبر إضافة متميزة للمكتبة البرلمانية، معتبرا أن هذه الدراسة التحليلية للنظام الداخلي الجديد لمجلس النواب، التي أنجزها النائب رشيد المدور، تشكل مساهمة متميزة في حقل القانون البرلماني، اعتبارا لما تتضمنه من معطيات ترصد مراحل الإعداد لتعديل النظام الداخلي لمجلس النواب منذ الفترة التشريعية السادسة إلى تاريخ المصادقة النهائية عليه في هذه الفترة التشريعية، ولما تحتويه أيضا من تحليل لمختلف
المستجدات التي تميز النظام الداخلي الحالي للمجلس في صيغته الجديدة، مضيف أن النائب المدور قد تمكن انطلاقا من مهمته كمقرر للجنة النظام الداخلي من الإحاطة بسياق التعديلات التي شملت النظام الداخلي وأبعادها، ولذلك فإن قيمة هذا العمل، بالإضافة لجوانبها التوثيقية الهامة، تتجلى أيضا في المستوى التحليلي للدراسة والشروح والتعليقات التي واكبت مواده.
والجدير بالذكر أن هذا الكتاب، الذي صدر ضمن منشورات مجلس النواب، يعتبر الأول من نوعه في تاريخ الحياة البرلمانية المغربية الذي تناول النظام الداخلي لمجلس النواب بالدراسة والتحليل. وبهذه المناسبة نقدم هذه المقالة للكاتب يسلط فيها الضوء على مستجدات النظام الداخلي لمجلس النواب.
(1)
أهمية النظام الداخلي
النظام الداخلي هو الأداة الأساسية لتنظيم العمل وضبط العلاقات بين الفاعلين في جميع المؤسسات، يحدد الحقوق والواجبات، ويبين المخالفات ويضع لها الجزاءات والعقوبات، وهو القانون الذي يحتكم إليه لفض النزاعات والخلافات، فهو بمثابة دستور يحكم الأعمال والأشخاص، وبقدر توفره على هذه العناصر بقدر ما يكون أداة فعالة لإنجاح العمل وتنظيمه وتسهيله، والذي يصدق ذلك أو يكذبه هو التجربة والممارسة والتطبيق العملي لبنوده ومواده وفصوله.
(2)
الثنائية البرلمانية وتجربة التناوب وأثرهما على التعديل
لقد كانت الولاية التشريعية السابقة (1997 2002)، من حيث هي نقلة نوعية في تعزيز الصرح الديمقراطي، بما تميزت به من خصوصيات وما انفردت به من أحداث وتطورات، محكا حقيقيا لاختبار مدى جودة ونجاعة النظام الداخلي للمجلس.
فقد تميزت الولاية التشريعية السادسة بأمرين أساسيين هما: الثنائية البرلمانية وتجربة التناوب، وقد جعلا مجلس النواب يعرف نشاطا متميزا وحيوية ملحوظة وفاعلية غير مسبوقة، هذه بعض مؤشراتها:
أن عدد الأسئلة التي قدمت خلال تلك الولاية بلغ 12197سؤالا أي بزيادة 4800 سؤال على الولاية التي قبلها.
أن عدد النصوص التشريعية التي صادق عليها المجلس بلغ 198 نصا أي بزيادة 36 نصا تشريعيا على الولاية التي قبلها، وعدد التعديلات التي تقدمت بها مختلف الفرق النيابية على تلك النصوص كان مرتفعا.
أن عدد الدورات بلغ 12 دورة ما بين دورة عادية (09) ودورة استثنائية (03)، حتى إنه ليخال للملاحظ أن مجلس النواب كان في دورة مفتوحة، حيث عقد المجلس خلالها 271 جلسة عمومية بزيادة 30 جلسة على الولاية التي قبلها.
تشكيل لجنة تقصي الحقائق بلغت في نتائجها شأوا كبيرا.
ملف الحصانة البرلمانية، الذي عرف طريقه ولأول مرة إلى المناقشة والتصويت في اللجنة المختصة والجلسة العامة.
ظاهرة ترحال النواب التي أثرت سلبا على استقرار أجهزة المجلس.
إن الثنائية البرلمانية وما أفرزته من ضرورة التنسيق بين المجلسين وتجربة التناوب، وما خلقته من حيوية ونشاط رقابي وتشريعي وضعا النظام الداخلي للمجلس أمام محك حقيقي وأخضعاه لتجربة واقعية، فأحدثا من الوقائع والمستجدات والأقضية ما لم يكن للمجلس سابق عهد به، مما تطلب أحكاما خاصة لمعالجتها، وأفرز عددا من نقائص النظام الداخلي للمجلس وشوائبه التي استوجبت التصحيح والمراجعة.
(3)
اختلالات النظام الداخلي السابق
وتأسيسا على ما سبق، سجلت الاختلالات التالية:
1 صعوبة الوصول إلى المواد التي تجيب على الإشكاليات المطروحة، بسبب غياب منهجية وحدة الموضوع والتسلسل المنطقي والواقعي للأمور، وعدم وجود عناوين دالة، ثم بسبب كثرة المواد.
2 غموض العبارة وعدم وضوحها في الدلالة على المراد، بسبب أن الصياغة اللغوية في عمومها لم تكن تتوفر على عناصر البيان والبلاغة والفصاحة العربية، حيث إن النص في عمومه مترجم عن الفرنسية، مما أدى إلى الركاكة والتعقيد.
3 تعقد المساطر التنظيمية المنصوص عليها وصعوبة احترامها، مما أدى إلى التوافق على مجاوزتها عمليا، طلبا لليسر والسهولة والسرعة.
4 سلبية منطق المعالجة لبعض الإشكاليات، حيث كان النص يقعد للاستثناء ويؤصل له بدل العكس.
5 اللاواقعية، حيث كان النص محشوا بمواد تعالج إشكاليات افتراضية لا تمت لواقع التجربة والممارسة المغربية بصلة.
6 عدم مسايرة التطورات الدستورية والسياسية، أو الإجابة على ما استجد في مجال الممارسة البرلمانية.
(4)
الخطاب الملكي والدعوة إلى التعديل
إن معالجة هذه الاختلالات وتحقيق الملاءمة بين نظامي المجلسين، وإيجاد أجوبة على ما استجد من الوقائع والأحداث، جعلا من مراجعة النظام الداخلي لمجلس النواب مراجعة شاملة أمرا ضروريا لا مندوحة عنه من أجل الرفع من مستوى العمل البرلماني والرقي به، تطلعا لممارسة أفضل ومردودية أكثر.
الجدير بالذكر أن الذي جعل مطلب الدعوة إلى مراجعة النظام الداخلي للمجلس يدخل حيز التنفيذ هو ما جاء في الخطابين الساميين، الأول هو خطاب للملك الحسن الثاني رحمه الله في افتتاح السنة التشريعية الثانية من الولاية السادسة، حيث قال طيب الله ثراه:
".. والنقطة التي أريد أن أثير انتباهكم إليها أعضاء المجلسين الموقرين هي إن كان بالإمكان في هذه الدورة وبكيفية سريعة أن تلائموا أكثر ما يمكن بين القانونين الداخلين لمجلس النواب ومجلس المستشارين، فإذا أنتم وصلتم إلى نتيجة إيجابية في هذا الموضوع وفي هذا الميدان، فسيكون ذلك خطوة إيجابية ستسهل على الجميع برلمانا وحكومة العمل للنظر جديا في القوانين وبدون ضياع الوقت، يجب أن يكون التبادل المكوكي للقوانين بين الغرفتين محاطا بجميع الشروط وبجميع الوقائيات حتى يكون في أحسن ما يمكن وحتى يمر على أحسن ما يرام، وهذا شيء يتعلق بحسن إرادتكم ولن تبخلوا بحسن إرادتكم على بلدكم العزيز".
والثاني خطاب جلالة الملك محمد السادس نصره الله، في افتتاح السنة التشريعية الثالثة من الولاية السادسة، حيث قال حفظه الله: "فإننا ننتظر من الغرفتين تنقيح تنظيميهما الداخليين مع التنسيق بينهما عن طريق لجان مشتركة، اعتبارا منا أنهما ليسا برلمانين منفصلين، ولكن غرفتان لبرلمان واحد ينبغي العمل فيه على عقلنة المناقشات ورفع مستواها وتفادي تكرارها وحسن تدبير الزمن المخصص لها، سواء في أعمال اللجان أو الجلسات العامة تطلعا لممارسة أرقى ومنجزات أكثر".
وقد عاد جلالة الملك محمد السادس نصره الله وذكر بالموضوع ذاته في خطاب افتتاح السنة التشريعية الأخيرة من الولاية نفسها، متسائلا عن مدى قيام النواب على الوجه الأمثل بمسؤولياتهم، ودعاهم "لاستخلاص العبر مما شاب هذه الولاية التشريعية من أوجه القصور.. للعمل على تحصين مؤسساتنا من كل الشوائب و الاختلالات ".
(5)
الأهداف المؤطرة
مع بداية الولاية التشريعية السابعة، أخذ مكتب المجلس بعين الاعتبار المستجدات التي أفرزتها نتائج الانتخابات التشريعية الأخيرة وفق نظام الاقتراع باللائحة، وعلى ضوء التوجيهات الملكية السامية وهديها، أتم وأعد الاقتراح وفقا لرؤية متكاملة، أطرتها الأهداف العشرة التالية:
1 الاتجاه نحو عقلنة العمل النيابي وترشيده،
2 الرفع من مستوى أداء النواب الرقابي والتشريعي،
3 تدبير الزمن وتسريع وتيرة العمل،
4 مرونة المساطر ووضوحها،
5 تفادي التكرار، سواء على مستوى مجلس النواب أو ما بين المجلسين،
6 ملاءمة النظامين الداخليين للمجلسين (توحيد التسميات وضبط الآجال، وتنظيم التبادل المكوكي للقوانين...)
7 مأسسة التنسيق بين المجلسين،
8 شفافية التنظيم الإداري والمالي للمجلس،
9 إعادة صياغة المواد واختصارها وتركيزها وحذف ما أثبتت التجربة عدم إمكانية تطبيقه،
10 ترتيب المواد والفروع والأبواب والأجزاء ترتيبا منطقيا على أساس وحدة الموضوع والتسلسل الواقعي.
(6)
مميزات التعديل
هذا التعديل هو الأول من نوعه الذي يعرفه النظام الداخلي لمجلس النواب بأربع مميزات:
أولا: من حيث إنه مراجعة شاملة لكل الأجزاء والأبواب والفروع والمواد، في حين أن الذي كان يقع من قبل إنما كان تعديلات جزئية انتقائية من أجل الملاءمة تخص موادا بعينها، دون أن تستند إلى رؤية تصحيحية إصلاحية شاملة.
ثانيا: من حيث الوقت والزمن الذي استغرقه الإعداد لهذه المراجعة والذي قارب أربع سنوات، في حين أن التعديلات السابقة كانت تقع على عجل عشية افتتاح الولايات التشريعية.
ثالثا: من حيث هو نظام يتوافق مع خصوصياتنا ويتناسب مع احتياجاتنا، صحيح أننا استفدنا في إعداده وإنجازه من تجارب الآخرين ممن لهم قصب السبق في هذا المجال، لكن كنا حريصين الحرص كله على أن نحافظ على أصالة وخصوصية التجربة الديمقراطية المغربية، راعينا مقتضياتها من حيث نشأتها ودرجة نموها وحاجتها إلى التطور التدريجي.
رابعا: من حيث الحرص على المطابقة مع المقتضيات المتعلقة بالدستور والقوانين التنظيمية والعادية، في أفق أن لا يلاحظ المجلس الدستوري على النظام الجديد أي مخالفة لتلك المقتضيات.
وهذا لا يعني أن المقترح قد وصل درجة الكمال والتمام، بل أتوقع أن العمل النيابي في هذه الولاية سيكون أكثر حيوية ونشاطا وتجديدا، مما يستدعي تعديل مواده بين الفينة والأخرى، مع العلم أن عملية التعديل كما في المقترح هي اليوم أكثر يسرا وسهولة من ذي قبل حيث أصبح حق التقدم بالتعديلات مكفولا لكل النواب، وأمر بحثها موكولا للجنة خاصة تتألف من أعضاء ممارسين لهم مسؤوليات مباشرة ويومية في تدبير وتسيير الشأن النيابي.
ومن تم فإني أحسب هذه المراجعة الشاملة إنجازا تاريخيا سيكون له إن شاء الله تعالى الأثر الإيجابي والكبير على ضمان سير أمثل لمؤسستنا التشريعية ومردودية أفضل على المستويين الرقابي والتشريعي.
ويكفي في الدلالة على مدى المجهود الذي بذل في هذه المراجعة أن أذكر أن عدد التعديلات، وبلغة أفصح، عدد الأفكار التي تضمنها هذا التعديل أكثر من 250 فكرة، فإذا أضفنا إليها عدد التعديلات الشكلية التي يصعب إحصاؤها، فإن الرقم سيرتفع وهو يبين حجم الإصلاح والتجديد الذي عرفه نظامنا الداخلي.
(7)
أهم معالم التعديل
على مستوى الشكل
وضع فهرسة خاصة لكل جزء من الأجزاء الخمسة التي يتألف منها النظام الداخلي في بداية الجزء، إضافة إلى الفهرسة العامة التي توجد في الأخير، وذلك لتمكين النائب من معرفة محتويات كل جزء وتسهيل عملية الوصول إلى المواد المطلوبة في أقرب وقت ممكن.
صياغة العناوين صياغة وظيفية إيجابية، لتكون أكثر تعبيرا عن مضمون الجزء أو الباب أو الفرع.
تجميع وترتيب المواد والفروع والأبواب ترتيبا موضوعيا وواقعيا.
تقليص عدد المواد واختصارها من 320 إلى 180, بفارق 140 مادة، تجنبا للإطالة أو التعقيد أو التكرار.
مراعاة صيغ الصرف وقواعد النحو والإعراب والبلاغة العربية، وكذا نظام الفواصل والنقط.
اعتماد النص الدستوري حرفيا في المواد التي تنص على مقتضيات دستورية تتعلق بالعمل البرلماني.
تحسين جودة الخط والبنط، وإعادة تصميم الصفحات والفقرات وجعل الأجزاء والأبواب منفصلة ومستقلة عن بعضها البعض.
على مستوى المضمون
1 التدبير المالي للمجلس، فمن أجل شفافية أفضل لهذا التسيير تم تدقيق دور لجنة مراقبة صرف ميزانية المجلس وتحديد آجال تشكيلها.
اللجان، عرفت عدة تغييرات أهما:
تغيير عدد أعضاء كل لجنة دائمة لكي يتناسب والقطاعات التي تندرج في اختصاص كل لجنة وكذا وتيرة اشتغالها، حيث كان العدد في السابق متساويا بين جميع اللجان، أما الآن فبعض اللجان ارتفع عددها إلى ستين عضوا لتمكينها من الطاقات المعطلة وتفعيل اللجان الفرعية، كما وقعت إعادة انتشار القطاعات بين اللجان لتحقيق قدر كبير من التوازن بينها.
ومن أجل استقرار أمثل في عضوية اللجان الدائمة ومكاتبها، أصبح التعيين يقع في بداية الفترة التشريعية بدل من كل سنة، مما كان يؤثر على تأخر انطلاق أعمال اللجان في بداية كل سنة تشريعية.
ومن أجل تسيير أفضل لأعمالها، تم تقوية ودعم صلاحيات مكاتب اللجان الدائمة من حيث مسؤوليتها عن تسيير اجتماعاتها وتدبير الزمن المخصص للنظر في النصوص التشريعية.
ولاحترام مواعيد اجتماعات اللجان تم ضبط آجال الاستدعاء والإخبار.
2) الحضور والغياب:
لتشجيع النواب على الحضور، وتجنب الغياب غير المبرر، في الجلسات العامة وفي اللجان، وضعت الإجراءات التالية: إلزامية العضوية في اللجان، الإعلان عن وجوب الحضور في جميع الاجتماعات،
الاعتذار عن الحضور في الاجتماعات يكون عن طريق رسالة موجهة إلى الرئيس، مع بيان العذر في أجل لا يجاوز ثلاثة أيام من تاريخ الاجتماع، تسجيل أسماء الأعضاء الحاضرين والمعتذرين عن الحضور والمتغيبين بدون عذر، وكذا النواب غير الأعضاء في لجنة وشاركوا في اجتماعاتها، في المحاضر والتقارير التي ترفع إلى المجلس، تلاوة أسماء المتغيبين في بداية الاجتماع الموالي، توجيه تنبيه كتابي إلى النائب المتغيب بدون عذر مقبول، نشر أسماء المتغيبين بدون عذر في النشرة الداخلية للمجلس، الاقتطاع من التعويض بحسب عدد الأيام التي وقع خلالها التغيب بدون عذر.
3 المسطرة التشريعية
وقع تغيير هام في ما يتعلق بالمسطرة التشريعية، هذه معالمه:
تعيين مقرر خاص لكل نص تشريعي، يوفر للجنة وللمجلس أكبر قدر من رؤية شاملة ودقيقة للنص من المعطيات حول النص المعروض للمناقشة، تمكن من حسن المناقشة وتطورها وتقديم التعديلات الضرورية.
تقنين مناقشة تعديلات النواب دون دمجها في النص الأصلي، لترفع إلى الجلسة العمومية من أجل إظهار مدى التغيير الذي يحدثه المجلس على النصوص التشريعية، مما سيمكن عددا كبيرا من النواب من المشاركة في الجلسة العمومية من خلال تقديم التعديلات، و إبراز التي قبلتها الحكومة والتي لم تقبلها، خلافا لما كان عليه الأمر في السابق، حيث لم تكن تعرض في الجلسة العامة إلا التعديلات التي لم تقبلها الحكومة وهذا سيضفي حيوية على أشغال المجلس ،ويطلع الرأي العام على ما يقوم به المجلس خاصة وأنه في السابق كانت الأعمال الكبيرة تنجز على مستوى اللجان، وبحكم سرية اجتماعاتها كانت غير معروفة.
4 الأسئلة
التغير الذي وقع على مستوى الأسئلة شمل ما يلي:
العمل على إلزام أعضاء الحكومة باحترام الأجل الدستوري (20 يوما) للجواب على أسئلة النواب، بحيث إنه في الحالة التي لا تعلن فيها الحكومة استعدادها للجواب بعد انصرام الأجل، يمكن لصاحب السؤال أن يطلب تسجيله في جدول الأعمال وتقديمه في الجلسة الموالية، ومكتب المجلس يخبر الحكومة بهذا الطلب وتاريخ الجلسة المعنية، وفي الحالة التي تغيب فيها الوزير ولم ينب عنه أحدا من زملائه، يخير النائب المعني بجواب الوزير بين تقديم سؤاله في الجلسة نفسها أو تأجيله إلى الجلسة الموالية.
اعتماد مقاييس موضوعية في ترتيب جدول أعمال جلسة الأسئلة الشفوية في اتجاه عقلنة جدول أعمالها، وضمان أكبر من المساواة بين النواب سواء كانوا أكثرية أو أقلية، بحيث يقوم مكتب المجلس بتسجيل الأسئلة الشفهية الجاهزة في جدول أعمال جلسات يوم الأربعاء، على أساس تجميعها تبعا للقطاعات، التي ترتب تنازليا حسب عدد الأسئلة الواردة في كل قطاع، وترتب الأسئلة داخل كل قطاع بحسب وحدة موضوعها وتاريخ إيداعها. ومن أجل الرفع من مستوى الأسئلة الشفوية، يمكن لمكتب المجلس أن يحول كل سؤال شفوي له طابع شخصي أو محلي إلى سؤال كتابي بعد إشعار صاحب السؤال بذلك كتابة، وللنائب أجل ثمانية أيام ليعلن عن موافقته أو رفضه، وتعتبر عدم إجابة النائب المعني بالأمر موافقة على تحويل السؤال الشفوي إلى كتابي.
تطوير مسطرة برمجة وتقديم الأسئلة المحورية لتصبح أكثر سهولة من حيث برمجتها وتمكين الجميع من المشاركة فيها في إطار تدبير زمني يراعي الحصص المخصصة للنواب بالتمثيل النسبي.
5 الحصانة البرلمانية:
الجديد في موضوع الحصانة البرلمانية يتمثل في وضع تدابير دقيقة لتسهيل وتسريع النظر في طلبات رفعها، منعا لأي تباطؤ من شأنه أن يضر بمصالح المشتكين، وقد شكلت لهذا الغرض لجنة خاصة، تسمى لجنة الحصانة البرلمانية.
6 تعديل النظام الداخلي:
حيث أصبح التقدم بتعديلات متعلقة بالنظام الداخلي عملية سهلة، من خلال تمكين جميع النواب من هذا الحق دون قيد أو شرط، وتشكيل لجنة خاصة تسمى لجنة النظام الداخلي تتألف من مسؤولين ممارسين لهم دراية بالنظام الداخلي.
7 العلاقة بين المجلسين:
حيث تم تقنينها، من خلال تحديد دقيق للمعلومات الواجب تبادلها بين مجلس النواب ومجلس المستشارين. مأسسة العلاقة بينهما من خلال إمكانية عقد اجتماعات لجان ثنائية مشتركة، وبيان ظوابطها.
(8)
وفي الختام، هذا ما قصدت بيانه من أهمية هذه المراجعة الشاملة للنظام الداخلي لمجلس النواب، وحجم الإصلاح ومدى المجهود الذي بذل في تحقيقها وإنجازها، فإن وفقت فمن الله، وإن قصرت فذلك مبلغي من العلم.