رئيس الحكومة .. دراسة الأثر ومتطلبات الأمن القانوني

تفادي رئيس الحكومة إرفاق مشاريع القوانين بدراسات للأثر ومدى مساسها بالأمن القانوني
لم تتوصل اللجان بمجلس النواب، خصوصا لجنة العدل والتشريع، خلال الولاية التشريعية 2011-2016، بأية دراسات للأثر وفق ما تنص عليه المادة ال19 من القانون التنظيمي رقم 13-065 المتعلق بتنظيم وتسيير أشغال الحكومة والوضع القانوني لأعضائها.
هذه المادة التي تضع على عاتق رئيس الحكومة، بموجب قرار، إرفاق مشاريع القوانين الرامية إلى سن أي تشريع جديد أو مراجعة تشريع قائم بدراسة حول آثارها، وهي أداة تساعد على اتخاذ القرارات بهدف توجيه اختيارات الحكومة والبرلمان وتحسين جودة القواعد التشريعية. ومن ثم، تعدّ دراسة الأثر أساسية لتقييم جدوى الإصلاحات المقترحة، وإن كانت لا تعوض قرار التشريع من عدمه والذي يعود إلى السلطة السياسية؛ لكن لها دور محوري وأساس في تقييم الآثار القانونية والاقتصادية والمالية والاجتماعية والبيئية والإدارية وكذا الأثار على الجماعات المحلية، ومدى احترام تراتبية القواعد القانونية وتناسق وتداخل مجموع القوانين المطبقة وسهولة فهم النص القانوني ووضوحه وجودته، دون أن ننسى متطلبات الأمن القانوني. هذا المبدأ الذي يتزايد الاهتمام به؛ بالنظر إلى ما أصبح يعيشه العالم المعاصر من تطورات متسارعة ومتلاحقة على جميع الأصعدة، سواء تعلق الأمر بما هو سياسي أو اقتصادي أو اجتماعي، بشكل أصبحت معه التحولات توحي بعدم الاستقرار بالنسبة إلى البشرية وأصبح النظام القانوني مواجها بتحديات تفرض عليه تجنب الآثار السلبية مع الحفاظ على دور المؤسسات كعامل استقرار، لأن النتيجة المحتملة بالنسبة إلى القانون والقضاء أثناء مواكبته للمستجدات المعاصرة قد تؤدي إلى تزايد نسبة عدم الاستقرار بدل التقليص منه.
وإن أي تشريع يحدث الظلم أكثر مما يشيعه من العدل يكون مصيره التجاهل والنكران والاستنكار مهما تسلحت قواعده بأشد الجزاءات، ومن ثم يجب ألا تستبعد الدراسة مراعاة اقتناع المواطنين بأن القاعدة التشريعية لازمة لسير حياتهم محققة لمصالحهم الراجحة موفرة العدل لهم، وبذلك أصبح الأمن القانوني sécurité juridique الذي عرفته ألمانيا منذ 1961 يتجلى في حماية الثقة المشروعة confiance légitime التي تجعل الفرد محميا من المخاطر القادمة من قاعدة قانونية سواء كان مصدرها التشريع أو التنظيم أو الاجتهاد القضائي.
وبناء عليه، فإن ربط دراسة الأثر، التي لم تلجأ إليها الحكومة السابقة بل زينت بها القانون التنظيمي 13-065، بمبدأ الأمن القانوني لا يكون القصد منه إرهاقها بالمزيد من الدراسات وتعقيد الإجراءات؛ وإنما لكون الأمن القانوني يتطلب مناخا قانونيا سليما منذ إعداد وتحرير وجودة القاعدة القانونية إلى تطبيقها وتنفيذها على الوجه المطلوب، وأن يتوافق الأمن القانوني مع الحاجة إلى مواكبة التحولات التي يعرفها المجتمع المعاصر دون الاقتصار على النقل والإملاءات المختلفة من مختلف الجهات، مع اتخاذ الإجراءات اللازمة للإعلام الوقائي والتدابير الانتقالية، مع تفادي تضخم التشريع أو الفوران التشريعي الرديء، والتعقيد المبالغ فيه للقواعد القانونية وعدم جودة النصوص، وعسر فهم القانون أو تناقض القواعد، والأمثلة في هذا المجال عديدة. وهنا أستحضر ما جاء في تقرير للبنك الدولي سنة 2007، بكون كثرة النصوص القانونية الصادرة في المغرب، ذات الارتباط بمجال التطبيق القضائي تستلزم القيام وقفة تشريعية pause législative، علما بأنه خلال الولاية التشريعية المنتهية، وهي التأسيسية بامتياز، لم تكلف الحكومة نفسها عناء تفادي المخاطر التي تهدد الأمن القانوني ووسائل الحد منه بإرفاق مشاريع القوانين بدراسات للأثر، وفق ما تنص عليه المادة ال19 من القانون التنظيمي المتعلق بتنظيم وتسيير أشغال الحكومة والوضع القانوني لأعضائها من أجل تقييم الانعكاسات الاقتصادية والمالية والاجتماعية والبيئية للمقتضيات التشريعية المرتقبة أو التي ينبغي مراجعتها، خصوصا أن الولاية شهدت عرض مشاريع قوانين جديدة لها أهمية قصوى بالنسبة إلى المواطن الذي لا حيلة له سوى الإذعان والقبول والتشكي والسخط، أو مراجعة تشريعات قائمة تكون أحيانا مجحفة، كتلك وعلى سبيل المثال فقط التي نص عليها الفصل 1-526 من مشروع القانون رقم 13-103 المتعلق بمحاربة العنف ضد النساء والذي يعاقب بالحبس من شهر إلى ستة أشهر وغرامة من 2000 إلى 10000 درهم او بإحدى هاتين العقوبتين، أحد الزوجين في حالة تبديد أو تفويت أمواله بسوء نية وبقصد الإضرار بالزوج الآخر أو الأبناء أو التحايل على مقتضيات مدونة الأسرة المتعلقة بالنفقة أو السكن أو بالمستحقات المترتبة عن إنهاء العلاقة الزوجية أو باقتسام الممتلكات، والملاحظ أن هذا الفصل يبدو في ظاهره موفرا للحماية والأمن المالي للزوجين، علما أن ما يسري على الزوج يسري أيضا على الزوجة لأن الفصل لم يقتصر على الزوج؛ لكن لا أحد يجادل ومنذ العصور الغابرة أن حق الملكية هو حق مقدس وغير قابل للخرق، وهو حق دستوري نص عليه دستور المملكة لسنة 2011 في الفصل ال35 الذي مفاده أن القانون يضمن حق الملكية الذي يخول للمالك حق التصرف والاستعمال والاستغلال، وأنه بالنسبة إلى تدبير الأموال المكتسبة من لدن الزوجين خلال فترة الزواج فإنه في إطار المساواة ومراعاة لما قد تقوم به الزوجة من أعمال وخدمات تسهم في اكتساب وتنمية الأموال أثناء قيام العلاقة الزوجية وتجنبا للخلاف الذي يمكن أن يحدث بينهما، فإنه يتم إرشادهما إلى إمكانية تنظيم الشؤون المالية بواسطة الاتفاق علما بأن العدلين اللذين يكلفان بتوثيق عقد الزواج يقومان بإشعارهما بأحكام المادة ال49 من مدونة الأسرة والتي نصت أن لكل واحد من الزوجين ذمة مالية مستقلة عن ذمة الآخر؛ غير أنه يجوز لهما في إطار تدبير الأموال التي ستكتسب أثناء قيام الزوجية على استثمارها وتوزيعها.. نستنتج من ذلك أن استقلال الذمة المالية لكل من الزوجين هي الأصل، وهذا المنحى سلكه المشرع المغربي تماشيا مع أحكام الشريعة الإسلامية، والذي أكد على ضرورة فصل الذمم المالية وهو مبدأ كان موجودا في مدونة الأحوال الشخصية السابقة في الفصل ال35 والذي أعطى الحرية المطلقة للزوجة في التصرف بمالها دون رقابة أو وصاية من قبل الزوج.
ومن ثم، إذا كان فصل الذمم هو الأصل، فإن مدونة الأسرة الحالية أجازته وأقرت تدبير الأموال المكتسبة عن طريق الاتفاق التعاقدي، لذلك فإنه عند توثيق عقد الزواج يشعر العدلان الزوجين بالمقتضيات القانونية التي تمكن من تنظيم الشؤون المالية، وبالتالي فإن المشرع لم يلزم الزوجين بهذا الاتفاق التعاقدي إذ جاء بصيغة الجواز، وإن هذا الاتفاق إن وجد فإنه يضمن في وثيقة مستقلة عن عقد الزواج، وفي حالة عدم تحرير الاتفاق من لدن العدلين فإن المشرع يجيز الرجوع إلى القواعد العامة للإثبات مع مراعاة عمل كل واحد من الزوجين وما قدمه من مجهودات وما تحمله من أعباء لتنمية الأموال المكتسبة أثناء قيام الزوجية. لذلك، إذا كان الزوجان لم يتفقا عن طريق التعاقد على تنظيم وتوزيع الأموال المكتسبة أثناء قيام الزوجية، فإن الفصل 1-526 يجيز لأحد الزوجين تقديم شكاية جنحية لمجرد أن أحد الزوجين تصرف في أمواله بالتفويت، ونعني بالتفويت البيع أو الصدقة أو الهبة ... وقد يتعلق الأمر بعقار محفظ في اسم أحد الزوجين أو ربما ورثه عن مورثه، يبيعه الزوج أو الزوجة من أجل استثماره في مجالات أخرى ويفاجأ بشكاية قد تؤدي إلى المتابعة والحكم بالحبس والغرامة، والحال أنه مالك رسم عقاري يخصه أو يخصها ومتمتعين بكامل الحماية القانونية التي يخولها له حق الملكية من التصرف والاستعمال والاستغلال؟ ذلك أن الفصل الذي أشار إلى التفويت أو التبديد بسوء نية قصد الإضرار بالزوج الآخر قد يطرح عمليا عدة إشكالات، إذ إن الزوج ملزم بأداء النفقة في جميع الأحوال، وإن لم يؤدها يتابع بجريمة إهمال الأسرة، وبالنسبة إلى مستحقات الزوجة المترتبة عن إنهاء العلاقة الزوجية فإن الطلاق لا يصبح نافذا إلا بعد وضع المستحقات بصندوق المحكمة، وإن اقتسام الأموال لا يتحقق إلا بناء على اتفاق تعاقدي بين الزوجين وفي غيابه يلجأ إلى وسائل الإثبات. لذلك، فإن هذا المقتضى بقدر ما يبدو في ظاهره أنه يحمي أحد الزوجين ماليا من تعسفات الزوج الآخر فإنه قد يتناقض مع مبدأ كوني هو كون حق الملكية حق مقدس وغير قابل للخرق وحق دستوري بقوة الفصل ال35 من الدستور، وإن أداء النفقة (إهمال الأسرة) أو مستحقات الزوجة إثر انفصام العلاقة الزوجية أو طريقة تنظيم الأموال المكتسبة أثناء الزوجية وتوزيعها واقتسامها منظمة بمقتضى نصوص قانونية، لا مجال لاستعمالها من أجل المساس بحق الملكية ومصادرة المالك حقه وحريته في التصرف بالتفويت سواء كان زوجا أو زوجة.
نستنتج من خلال عرض هذا النص التشريعي، وهناك أمثلة كثيرة ربما نذكر منها المادة الثانية من الحقوق العينية التي تفرض على المالك مراقبة سلامة رسمه العقاري ويسقط حقه إن لم يقم الدعوى داخل أربع سنوات، عن انحراف المشرع وعدم جمعه المعلومات الأساسية التي يمكن الاعتماد عليها في تقييم مدى الحاجة إلى سن تشريعات جديدة أو تعديلها وكذا تحديد الوسائل الضرورية لتحقيق الهدف الذي يتوخى مشروع القانون بلوغه دون إغفال الآثار التي يمكن رصدها في الحياة الاجتماعية والاقتصادية المختلفة؛ وهو ما يتطلب الالتفات إلى هذا الإهمال مع توخي توفر واضعي النصوص القانونية على تقنية صياغة التشريع، وتفادي النصوص التي تؤدي إلى كثرة المنازعات مع التقييم القبلي للمرحلة السابقة على وضع القاعدة القانونية ومدى تقبها وجودة تحريرها، ألم يقل مونتيسكيو: "لا نشرع إلا بأياد ترتجف"؟، إلى جانب التقييم البعدي المرتبط بتضخم القوانين وعدم الانسجام بين النصوص القانونية وأثر التعديل المفاجئ للقوانين ومدى تقبل أو انزعاج الفئات المعنية بها، مع تتبع -وهذه نقطة جد مهمة- صدور المراسيم التطبيقية للقوانين التي يؤدي عدم صدورها إلى شل القوانين.
موازاة مع ذلك، واحتراما لمبدأ الأمن القانوني، يتعين إعطاء أهمية إلى مسألة تقييم مخاطر عدم الأمن القانوني ووضع خلايا وفرق عمل خاصة لليقظة القانونية، مع انخراط المجتمع المدني في هذه الخلايا على اعتبار أن الدستور منح للمواطنين الحق في تقديم ملتمسات في مجال التشريع ضمن شروط يحددها قانون تنظيمي، ومن باب أولى اعتبار رأيهم في خلايا اليقظة القانونية، بالإضافة إلى كون الدستور نص على إحداث هيئات للتشاور من لدن السلطات العمومية قصد إشراك مختلف الفاعلين الاجتماعيين في إعداد السياسات العمومية وتفعيلها وتنفيذها وتقييمها.
ومن ثم، أصبح لزاما على رئيس الحكومة، وتفاديا للتضخم في سن النصوص وعدم استقرار القانون وتناقض بعض القواعد أو إلحاقها الإجحاف بالمواطنين، إنجاز دراسات للأثر تحت إشراف السلطة الحكومية صاحبة المبادرة في إعداد مشروع القانون وإرفاقها بمشروع القانون بمجرد إحالته على الأمانة العامة للحكومة، وإلا فما الفائدة من سن قوانين والإشارة إلى مجالات تطبيقها وتركها حبراً على ورق؟
*محامية - نائبة برلمانية سابقة